نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 استادیار، گروه مالی و بانکداری، دانشکدۀ مدیریت و حسابداری، دانشگاه علامه طباطبایی، تهران، ایران
2 دانش‌آموختۀ دکترا، گروه مالی و بانکداری، دانشکدۀ مدیریت و حسابداری، دانشگاه علامه طباطبایی، تهران، ایران
چکیده
کلیدواژه‌ها
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Objective: At the time, using the capital market capacities is assumed as an important choice to raise funds for government and infrastructure projects, which needs a good provision of rules and regulations. The main objective of this research is to study the rules and regulations related to the infrastructure road transport projects financing, as an important sectors of infrastructure, through the capital market.
Method: The methodology of this study is the mixed method. First, a systematic review was done and several half-structured interviews were undertaken with experts until the primary framework was designed. To approve the primary pattern and ensure its suitability, the Delphi technique was applied using questionnaires and interviews. In the fields of roads, capital market and university, 42 questionnaires were filled, 28 interviews were carried out and 9 group meetings were held.
Results: Subsequently, the qualitative and quantitative results were compared and concluded according to the triangulation method. Finally, some changes were proposed to facilitate the financing of road projects through the capital market.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه.
در مقیاس سرمایه‌گذاری و مخارج، بخش حملونقل بزرگ‌ترین و متنوع‌ترین بخش در زیرساخت عمومی است. اهمیت آن در زندگی ملت‌ها، از تجارت روزمره تا آمادگی برای جنگ گسترده شده و انکارناپذیر است. بسیاری از اقتصاددانان در دهه‌های 1980 و 1990 در مقاله‌های خود به حیاتی‌بودن زیرساخت در توسعۀ اقتصادی، بهره‌وری و اشتغال اشاره کرده‌اند. آنها نشان داده‌اند سرمایه‌گذاری در زیرساخت به نوآوری و رقابت‌پذیری کمک کرده و مبنای یک استاندارد بالا برای زندگی است (گرییگ[1]، 2010). مقایسۀ نسبت سرمایه‌گذاری در زیرساخت حملونقل به GDP ایران (معادل 8/0 درصد) با سایر کشورهای دنیا نشان میدهد ایران نسبت به متوسط سرمایه‌گذاری کشورهای در حال توسعۀ دنیا در زیرساخت‌های حملونقل کمتر سرمایه‌گذاری می‌کند (مرکز مطالعات تکنولوژی دانشگاه صنعتی شریف، 2015). ازطرفی پروژۀ احیای جادۀ ابریشم کشور چین بین سال‌های 2016 تا 2020 فرصتی مناسب برای ایران به شمار می‌آید. ازجمله منافع بزرگ این پروژه برای کشورمان، تقویت و تثبیت نقش ژئوپلتیک ایران بهمنزلۀ چهارراه تجاری و سیاسی جهان است (علی‌پور، 2010). هدف پژوهش حاضر آن است که قوانین و مقررات مربوط به تأمین مالی طرح‌های زیرساختی حملونقل جادهای را ازطریق بازار سرمایه بررسی کند.
بیان مسئله.
براساس گزارش مجلس شورای اسلامی در اسفندماه 1395 (خانۀ ملت، خبرگزاری مجلس شورای اسلامی) در حال حاضر برای تکمیل پروژه‌های موجود در دست اقدام، به 170 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است. تنها مبلغ پیش‌بینی‌شده برای توسعۀ حملونقل در برنامۀ ششم توسعه، 190 هزار میلیارد تومان است و ظرف مدت
8 سال مبلغ 575 هزار میلیارد تومان باید برای توسعۀ زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری شود. این در حالی است که تمام اعتبار طرح‌های عمرانی که در بودجۀ 96 پیش‌بینی شده است، مبلغ 40 هزار میلیارد تومان است (از کل رقم بودجه به مبلغ 360 هزار میلیارد تومان)؛ یعنی به‌تدریج حجم طرح‌های عمرانی در بودجه به حدود 10 درصد کاهش یافته است که این وضع نشان‌دهندۀ این است که نمی‌توان با بودجه، توسعۀ زیرساخت‌ها را انجام داد. ازطرفی صرف نظر از وضعیت موجود که تنگنای سیستم بانکی مانع از اعطای تسهیلات شده است، تطابق‌نداشتن سررسید بین منابع کوتاه‌مدت بانکی و مصارف بلندمدت پروژه‌های کلان، ریسک سیستم بانکی را افزایش داده و تأمین مالی بلندمدت ازطریق سیستم بانکی را به راهکار نامناسبی تبدیل کرده است؛ ازاینرو، استفاده از سایر ظرفیت‌های موجود در کشور برای تأمین مالی طرح‌های زیرساختی حملونقل ضروری است. در حال حاضر استفاده از ظرفیت بخش خصوصی ازطریق بازار سرمایه بهمنزلۀ گزینه‌ای مهم در تأمین مالی دولت و پروژه‌های زیرساخت مطرح است که خود مستلزم وجود بستر مناسبی از قوانین و مقررات است. هدف از پژوهش حاضر بررسی قوانین و مقررات مربوط به تأمین مالی طرح‌های زیرساختی حملونقل جادهای، بهمنزلۀ یکی از مهم‌ترین بخش‌های زیرساخت، ازطریق بازار سرمایه است.
مبانی نظری
مشارکت عمومی خصوصی.
در دهه‌های اخیر در زمینۀ رویارویی با ناتوانی دولت‌ها در مدیریت و تأمین مالی زیرساخت‌های حملونقل، مقررات‌زدایی و مشارکت خصوصی بیشتری مشاهده شده است. عوامل بسیاری بر بخش عمومی فشار آورده‌اند تا خصوصی‌سازی زیرساخت‌های حملونقل را در پیش بگیرند (رودریگ[2]، 2013)؛ عواملی مانند:
مسائل بودجه‌ای: سطح هزینه‌های دولت‌ها، فشار روزافزونی را بر منابع بودجه‌ای تحمیل کرده است.
هزینه‌های بالای عملیاتی: در بخش عمومی انگیزه‌ای برای بهبود سیستم ایجاد نمی‌شود؛ زیرا هرگونه ناکارآمدی توسط بودجۀ عمومی جبران می‌شود.
یارانۀ ضربدری: بسیاری از زیرساخت‌های حملونقل که هزینه‌های عملیاتی آنها توسط درآمدهای آنها جبران نمی‌شود، ازطریق سایر جریان‌های درآمدی حمایت و جبران می‌شوند. برای مثال، سیستم‌های حملونقل عمومی ازطریق درآمدهای عوارض و مالیات بر سوخت، یارانه دریافت می‌کنند.
تساوی‌طلبی[3]: ازآنجاکه سرمایه‌گذاری عمومی در بیشتر مواقع فرایندی سیاسی است که با فشارهای زیادی از جناح‌های مختلف برای دریافت سهم خود روبه‌روست، یک سرمایه‌گذاری در یک ناحیه، بیشتر با یک سرمایه‌گذاری قابل‌مقایسه در ناحیه‌ای دیگر جبران می‌شود، حتی اگر این سرمایه‌گذاری ضروری نباشد. این موضوع هزینۀ کلی سرمایه‌گذاری در زیرساخت را افزایش میدهد؛ به‌ویژه اگر تساوی‌طلبی سبب ایجاد پروژه‌های غیردرآمدزا شود.
پروژه‌های مشارکت عمومی خصوصی، عملکرد برتری هم در هزینه و هم در ابعاد زمانی پروژه دارد و این مزیت با افزایش اندازه و پیچیدگی پروژه افزایش می‌یابد (ریزبک[4]، 2010). ازطرفی محدودیت‌های موجود در تأمین مالی زیرساخت، توجه به نظریۀ انتخاب عمومی[5] را بهمنزلۀ یکی از موضوعات اقتصاد سیاسی ضروری می‌نماید. برای مثال گرچه کشور ژاپن ازطریق قانون‌گذاری‌ها، اصول دسترسی برابر، انواع مختلف کمک مالی متقابل و سیستم بازیافت هزینه‌ها در توسعۀ شبکۀ بزرگراهی کارآمد موفق بود، درنهایت به سرمایه‌گذاری عظیم بیش از حد نیاز رسید که به‌طور عمده به‌دلیل سوءمدیریت عمومی، مبالغ فراوانی از بدهی را به سیستم تحمیل کرد. توسعۀ بزرگراه‌های ژاپن مثال روشنی از نقش انتخاب عمومی در تأمین مالی زیرساخت است (داریش[6]، 2010). بیشتر کشورها در حال ایجاد برنامه‌های ملی زیرساخت با هدف کاهش ریسک دخالت سیاسی در تصمیم‌گیری‌های مربوط به زیرساخت‌اند (گزارش روندهای جهانی در حال ظهور و پیامدهای آن برای توسعۀ زیرساخت در استرالیا، 2015).
با وجود مشارکت روزافزون بخش خصوصی در توسعۀ زیرساخت‌ها، نقش دولت در آینده همچنان بااهمیت باقی خواهد ماند و این دو همواره مکمل هم خواهند بود. پروژه‌های زیرساخت در ترکیب‌های متفاوتی از دولت و بخش خصوصی ساختاربندی می‌شوند و حتی در مواقعی که تأمین مالی کاملاً بر عهدۀ بخش خصوصی است، دولت‌ها به‌طور معمول ارائه‌دهندۀ تضمین به سرمایه‌گذاران‌اند و پروژه‌ها به اتکای دولت، تأمین مالی می‌شوند. صرف نظر از نوع روش تأمین مالی، دولت همواره نقشی اساسی در توسعۀ زیرساخت‌ها دارد. به‌طور کلی دخالت دولت در توسعۀ زیرساخت‌ها یا به شکل مستقیم انجام می‌شود یا با اقداماتی نظیر قانون‌گذاری، تنظیم قراردادها و معافیت مالیاتی صورت می‌گیرد یا سایر مشوق‌ها شرایط را برای ورود بخش خصوصی فراهم می‌کنند (گاتی[7]، 2015). دولت به دلایل مختلف ممکن است تصمیم بگیرد قانون مشارکت عمومی خصوصی یا واگذاری را وضع کند. برای مثال ممکن‌است بخواهد برای فرایند ایجاد، تدارکات یا نظارت بر پروژه‌های مشارکت عمومی خصوصی اولویت قائل شود یا چهارچوب نهادی شفافی برای آن بنا نهد. برای پوشش شکاف قوانین موجود کشور میزبان نیز ممکن است به قوانین مشارکت عمومی خصوصی نیاز باشد؛ برای مثال دولت‌ها می‌توانند امتیاز حق ورود یا مداخله[8] برای وام‌دهندگان و فرایندهای آزاد و منصفانۀ تدارکات را امکان‌پذیر کنند. این تعدیلات می‌توانند در موارد زیر لحاظ شوند: قوانین یک بخش خاص، قوانین تدارکات، رقابت، قوانین عمومی مشارکت عمومی خصوصی و امتیاز واگذاری. برخی خطوط راهنمای بین‌المللی در این زمینه عبارت‌اند از:
علاوه بر این موارد، قلمرو زیرساخت آمریکای لاتین[11] در سال 2014 و قلمرو زیرساخت آفریقا[12] در سال 2015، ابزار اطلاعاتی و شاخص الگویی ارائه کرده است که برای ارزیابی ظرفیت دولت‌ها برای اجرا و پیاده‌سازی کارآ و ماندگار پروژه‌های زیرساختی مشارکت عمومی خصوصی قابل‌استفاده است (گروه بانک جهانی، 2017).
منابع درآمدی حملونقل جادهای.
در حالی که عوارض سوخت حدود 65 درصد، عوارض خودرو حدود 25 درصد و عوارض جادهای حدود 5 درصد از درآمدهای پایدار راهداری اروپا را تشکیل می‌دهند، در ایران قانون تردد وسایل نقلیۀ خارجی حدود 40 درصد و عوارض بارنامه حدود
30 درصد از درآمدهای راهداری را تشکیل میدهد (مرکز مطالعات تکنولوژی دانشگاه صنعتی شریف، 2015). منابع درآمدی حملونقل جادهای در سه گروه اصلی در نظر گرفته می‌شوند: مالیات‌های مرتبط با سوخت، مبالغ دریافتی بابت ترافیک و مبالغ مرتبط با مسافت طی‌شده توسط وسایل نقلیه[13]. در پژوهشی که توسط مؤسسۀ سیاست‌گذاری حملونقل ویکتوریا انجام شده است، منابع مختلف درآمدی حملونقل مانند افزایش کرایۀ مسافر، تخفیف گروهی، مالیات بر اموال، مالیات بر فروش منطقه‌ای، مالیات بر درآمد ساکنان، مالیات بر سوخت، مالیات بر وسایل حملونقل، مالیات بر مصرف‌کنندگان منطقه، مالیات کارفرمایان، عوارض جاده، مالیات بر کیلومتر خودرو، مالیات بر درآمد فروش پارکینگ، مالیات بر پارکینگ بهمنزلۀ دارایی، قیمت‌گذاری توسعه‌یافتۀ پارکینگ، پاداش اثر حملونقل یا اثر توسعه‌ای آن[14]، گرفتن بخشی از ارزش زمین[15]، اجارۀ ایستگاه‌ها یا جایگاه‌ها، فروش تراکم[16] جایگاه‌ها و تبلیغات با معیارهای زیر ارزیابی شده است:
به‌طور معمول ایجاد فرصت برای سرمایه‌گذار، برای جبران بخشی از هزینه‌ها یا کسب بخشی از سود موردانتظار از منابع درآمدی متنوع، با کمک به کاهش عدم اطمینان ناشی از پیش‌بینی جریان ترافیک، انگیزۀ قوی‌تری در بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در احداث بزرگراه و آزادراه ایجاد می‌کند (ترکان و شهبازی، 2010).
مروری بر قوانین و مقررات حوزۀ حملونقل در سایر کشورها.
در ادامه خلاصه‌ای از وضعیت تأمین مالی زیرساخت در کشورهای حوزۀ خاورمیانه و شمال آفریقا[18] ارائه می‌شود؛ سپس برخی قوانین و مقررات حوزۀ حملونقل در کشورهای منتخب مرور می‌شود. درانتها وضعیت ایران بررسی می‌شود. کشور آمریکا به‌دلیل توسعه‌یافتگی بازارهای مالی، کشورهای کانادا و استرالیا به‌دلیل سابقۀ فعالیت طولانی در زیرساخت، هندوستان بهمنزلۀ یکی از اقتصادهای نوظهور، کشورهای ترکیه، عربستان، امارات و پاکستان به‌دلیل همسایگی و تشابه در تولید ناخالص داخلی و درنهایت مالزی به‌دلیل توسعه‌یافتگی بازارهای مالی اسلامی انتخاب شده‌اند:
خاورمیانه و شمال آفریقا: در این منطقه با وجود نیاز شدید، سرمایه‌گذاری خصوصی در زیرساخت‌ها به دلایل مختلف، از شرایط اقتصادی جهان گرفته تا الزامات محافظه‌کارانه و سخت‌گیرانۀ سیستم بانکی و عدم اطمینان سیاسی در منطقه، با کاهش روبه‌رو بوده است. توصیه‌های زیر برای این منطقه ارائه شده است:
مشارکت عمومی خصوصی راه‌حل کامل و ایده‌آلی برای تمام چالش‌های زیرساختی کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا به شمار نمی‌آید و هزینه‌ها و ریسک‌هایی برای دولت دارد. هرچند اگر به‌درستی درک و اجرا شود، می‌تواند نقش مهمی در تأمین زیرساخت لازم برای توسعۀ اقتصادی و ارتقای استانداردهای زندگی در منطقه داشته باشد (سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه، 2014).
آمریکا: طرح سرمایه‌گذاری ساخت آمریکا[19] که در سال 2014 به اجرا درآمد، شامل تأسیس مرکز سرمایه‌گذاری حملونقل ساخت آمریکا[20] بود. در این طرح تعدادی از سازوکارهای تأمین مالی برای مشارکت‌های عمومی خصوصی مانند قانون نوآوری و تأمین مالی زیرساخت حملونقل[21] تقویت شد (ورنک و سادی[22]، 2015). طرح سرمایه‌گذاری ساخت آمریکا به‌دنبال ایجاد رویکردی یکسان در سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و توسعۀ استفاده از قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی توسط دولت‌های ایالتی است. به‌علاوه تعدادی از مشوق‌های سرمایه‌گذاری مانند کمک اعتباری ارائه‌شده زیر قانون نوآوری و تأمین مالی زیرساخت حملونقل و معافیت مالیاتی اوراق قرضۀ خصوصی[23] را شامل می‌شود (گزارش روندهای جهانی در حال ظهور و پیامدهای آن برای توسعۀ زیرساخت در استرالیا، 2015). راهنمای مراجع قضایی دربارۀ مشارکت عمومی خصوصی برای خدمات عمومی در سال 2014، برای محاکم قضایی ایالات متحدۀ آمریکا تهیه شده است و عناصر مهم یک قانون موفق مشارکت عمومی خصوصی را ارائه می‌کند (گروه بانک جهانی، 2017).
کانادا: از قوانین ملی کانادا، قانون زیرساخت عمومی در کبک است که در سال 2016 تصویب شد. علاوه بر آن چهارچوب سیاست‌گذاری و حاکمیتی پروژه‌های زیرساختی اصلی در کبک نیز از قوانین و مقررات حوزۀ حملونقل در کاناداست که در سال 2010 تدوین شده است (گروه بانک جهانی، 2017).
استرالیا: خط‌مشی و راهنمای مشارکت عمومی خصوصی ملی از نمونه مقررات کشور استرالیا محسوب می‌شود. خط‌مشی مشارکت ویکتوریا، چهارچوبی برای دولت ارائه می‌کند تا زیرساخت‌های عمومی و خدمات فرعی مرتبط را ازطریق مشارکت‌های عمومی خصوصی فراهم کند. اصلاحات اخیر روی خطوط راهنمای مشارکت عمومی خصوصی ویکتوریا در سال 2013 تصویب شده است. خطوط راهنمای خاص ایالت ویلز جدید جنوبی نیز در سال 2012 تدوین شده است (گروه بانک جهانی، 2017).
هند: در هندوستان نهاد ناظر بر بزرگراه‌های کشور[24] (نهاد قانون‌گذار مستقل از سال 1990) برنامۀ تأمین مالی ساخت و مدیریت بزرگراه‌های ملی را ازطریق مالیات مستقیم بر سوخت، مشارکت بخش خصوصی، اعمال عوارض یا شارژ مستقیم مصرف‌کننده و تشویق پروژه‌های منعقد‌شده براساس قراردادهای B.O.T مبتنی بر عوارض پیش برده است (داریش، 2010). از مقررات موجود در هندوستان، خط‌مشی مشارکت عمومی خصوصی ملی است (ورنک و سادی، 2015). برخی امتیازات در چهارچوب‌های قانونی در حوزۀ جاده در هند به شرح زیر است:
ترکیه: گفتنی است ترکیه در قوانین متعدد، زمینه را برای اجرای روش‌های مختلف عمومی خصوصی فراهم کرده است (مجلس شورای اسلامی، 2014 ب). از قوانین و مقررات موجود در ترکیه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
عربستان: در حال حاضر در عربستان صعودی، قوانین محلی خاصی برای مشارکت عمومی خصوصی وجود ندارد. همچنین فرایند یا استانداردی برای قراردادها یا توافق‌نامه‌های مشارکت عمومی خصوصی در دسترس نیست و فرایند مناقصۀ مشارکت عمومی خصوصی به همان روش مرسوم ذیل قانون تدارکات اجرا می‌شود (امجد، 2013).
امارات متحدۀ عربی: به‌تازگی به فهرست کشورهایی پیوسته است که قانون مشارکت عمومی خصوصی دارند (آلن و اووری[25]، 2016).
پاکستان: خط‌مشی مشارکت‌های عمومی خصوصی در پاکستان در سال 2010، با هدف مشارکت بخش خصوصی در زیرساخت برای ایجاد خدمات عمومی بهتر، به تأیید کمیتۀ هماهنگی اقتصادی دولت رسید (خط‌مشی پاکستان در مشارکت عمومی و خصوصی، 2010).
مالزی: اجرای خصوصی‌سازی و مشارکت عمومی خصوصی، به برخی اصلاحات در قانون اساسی، قانون استخدام و قانون بازنشستگی نیاز داشت. علاوه بر آن، قوانین جدید اجرایی شد و نهادهای قانونی لازم برای اجازه به خصوصی‌سازی و مشارکت عمومی خصوصی و فراهمکردن چهارچوب‌های قانونی و شرایط اجرایی لازم برای آن تشکیل شد (رشید، فریحا حسن، فائوزی، آریپین و شارکاوی[26]، 2016). ذکر این نکته ضروری است که راهنمای مشارکت عمومی خصوصی در سال 2009 توسط واحد مشارکت عمومی خصوصی نخست‌وزیر منتشر شده است (راهنمای مشارکت عمومی خصوصی، 2009).
قوانین و مقررات حوزۀ حملونقل در ایران.
در ایران از سال 1353 و براساس مادۀ 11 قانون تغییر نام وزارت راه به وزارت راه و ترابری و تجدید تشکیلات و تعیین وظایف آن، بستر قانونی مشارکت عمومی خصوصی در حوزۀ حملونقل وجود داشته است؛ ولی با وجود سابقۀ طولانی در قانون، در حال حاضر وضعیت اجرایی مشارکت عمومی خصوصی حوزۀ حملونقل فاصلۀ زیادی با ظرفیت‌های موجود دارد. در سیستم بانکی طبق اطلاعات دریافتی از وزارت راه و شهرسازی، تا آذرماه 1395 مبلغ 1710 میلیارد تومان ازطریق سیستم بانکی تأمین مالی شده است. همۀ قراردادهای مرتبط بر مبنای عقد مشارکت است و به جز مورد تهران پردیس ازطریق بانک مسکن، صددرصد سهام شرکت پروژه به طرف قرارداد تعلق دارد و آوردۀ وزارتخانه به‌صورت بلاعوض به‌منظور افزایش توجیه اقتصادی پروژه ارائه شده است. در بازار سرمایه علی‌رغم وجود ابزارهای مالی متنوع، تاکنون تأمین مالی بخش حملونقل جادهای ازطریق انتشار اوراق بهادار اتفاق نیفتاده است. در این بخش از مقاله، محدودیت‌هایی مرور می‌شود که قوانین و مقررات کشور بر تأمین مالی طرح‌های پیش‌گفته به‌ویژه ازطریق بازار سرمایه اعمال می‌کنند. قوانین مؤثر بر تأمین مالی طرح‌ها صرف نظر از مقطع زمانی تصویب قوانین بررسی شده است و طیفی از قوانین مصوب مانند قانون مدنی مصوب 1313 تا قانون برنامۀ پنج‌سالۀ ششم توسعۀ جمهوری اسلامی ایران مصوب اسفند 1395 را در بر می‌گیرد:
- محدودیت‌های انتقال مالکیت راه در قوانین و مقررات ایران:طبق اصل 44 قانون اساسی کشور (مصوب 1358 مجلس شورای اسلامی)، «... بخش دولتی شامل کلیۀ صنایع بزرگ، ... راه، راه‌آهن و مانند اینهاست که به‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است ...». همچنین طبق مادۀ 24 قانون مدنی (مصوب 1313 مجلس شورای ملی): «هیچ‌کس نمی‌تواند طرق و شوارع عامه و کوچه‌هایی که انتهای آنها مسدود نیست را تملک نماید».
مطابق مادۀ واحدۀ قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع پولی و مالی کشور (مصوب 24/08/66 مجلس شورای اسلامی)، «... وزارت راه و ترابری مکلف است در قبال سرمایه‌گذاری پروژه‌ها و طرح‌های موضوع این قانون، منافع بهره‌برداری از آنها را تا استهلاک هزینه‌های طرح با حفظ مالکیت دولت برای مدت معینی که به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید به شرکت مربوطه واگذار نماید».
براساس تبصرۀ 2 بند ب مادۀ 3 قانون اصلاح موادی از قانون برنامۀ چهارم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی (مصوب 1386مجلس شورای اسلامی)، «بخش‌های غیردولتی مجاز به فعالیت در زمینۀ راه و راه‌آهن هستند ...». همان گونه که ملاحظه می‌شود، سیاست‌های کلی اصل 44 دربارۀ مالکیت راه و راه‌آهن اظهارنظر صریح ندارد؛ ولی گروه 3 مادۀ 2 قانون مذکور که به‌طور انحصاری در اختیار دولت است، شامل بخش راه و راه‌آهن نیست.
مشترکات عمومی چنانکه از نام آن برمی‌آید، اموالی است که به عموم متعلق است و طبق مادۀ 23 قانون مدنی استفاده از آنها برای افراد مطابق قوانین مربوط به آنها خواهد بود (اﺳﺘﻔﺎده از اﻣﻮاﻟﯽ ﮐﻪ ﻣﺎﻟﮏ ﺧﺎصی ﻧﺪارند براساس ﻗﻮاﻧﯿﻦ ﻣﺮﺑﻮﻃ ﺑﻪ آنهاست). هیچ فردی نمی‌تواند در اینگونه اموال تصرفی کند؛ به‌طوری که دیگران از استفادة آن محروم شوند (امامی، 1961). اموال و مشترکات عمومی که برای استفادۀ مستقیم تمام مردم آماده است، به حفظ مصالح عمومی اختصاص دارد و دولت، تنها از جهت ولایتی که بر عموم دارد، می‌تواند آنها را اداره کند (مانند پل‌ها، موزه‌ها و معابر عمومی) و مالکیت خاص ندارد. سایر اموال دولتی مالک معین دارد. قانون مدنی تفاوت احکام مربوط به اموال عمومی و دولتی را به‌تفصیل بیان نکرده و تنها دستۀ نخست را قابل تملک خصوصی ندانسته است. در حقوق عمومی ما نیز هنوز رویۀ خاصی ایجاد نشده است؛ ولی از قابل تملک نبودن اموال عمومی ممکن است این نتایج استنباط شود (کاتوزیان، 2007):
- دولت نمی‌تواند اموال و مشترکات عمومی را انتقال دهد، مگر اینکه قانون خاصی اجازۀ این کار را بدهد؛ زیرا امکان انتقال به اشخاص با قابل‌تملک نبودن آنها منافات دارد.
- اموال عمومی به سود طلبکاران دولت توقیف‌شدنی نیست؛ زیرا بازداشت مالی که قابل‌تملک خصوصی نیست کاری بیهوده و مقدمه‌ای بی‌نتیجه و بی‌هدف است. دولت‌ها با وضع قوانین می‌کوشند از بازداشت سایر اموال دولتی جلوگیری کنند و رویۀ قضایی نیز برای حفظ نظم مالی دولت به این نتیجه تمایل دارد؛ ولی وجودنداشتن امکان بازداشت اموال عمومی به هدف انتفاع و وصف انتقال‌ناپذیری آنها بازمی‌گردد.
- در مشترکات عمومی مرور زمان جاری نیست (مشترکات عمومی مشمول قانون مرور زمان نمی‌شوند) و اشخاص نمی‌توانند به بهانۀ تصرف مستمر خود، آنها را به‌طور غیرمستقیم تملک کنند؛ ولی در سایر اموال دولت مرور زمان جاری می‌شود (مادۀ 3 قانون دربارۀ دعاوی بین اشخاص و دولت مصوب 12 آبان 1309).
در مواردی که مصالح عمومی اقتضا کند بعضی از مشترکات عمومی را می‌توان انتقال داد. انتقال و تملک این مشترکات به‌وسیلۀ افراد، تابع قوانین مخصوصی است که آشکارا این حق را به دولت یا شهرداری بدهد (امامی، 1961).
- ماهیت قراردادهای احداث راه در قوانین و مقررات ایران: مطابق مادۀ واحدۀ قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع پولی و مالی کشور (مصوب 24/08/66 مجلس شورای اسلامی)، «... وزارت راه و ترابری مکلف است در قبال سرمایه‌گذاری پروژه‌ها و طرح‌های موضوع این قانون، منافع بهره‌برداری از آنها را تا استهلاک هزینه‌های طرح با حفظ مالکیت دولت برای مدت معینی که به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید به شرکت مربوطه واگذار نماید». براساس مادۀ ۲ آیین‌نامۀ اجرایی همان قانون (مصوب هیئت محترم وزیران در سال 94)، «وزارت در اعمال اختیارات حاصل از قانون در واگذاری طرح یا پروژه به شرح زیر عمل می‌کند:
الف) روش اول: تأمین مالی، اجرا، بهره‌برداری و انتقال
ب) روش دوم: تأمین مالی، اجرا، اجاره و انتقال
تبصره ـ در قرارداد به روش (ب)، طرح عمرانی یا پروژه پس از احداث به‌صورت اجاره به شرط تملیک در اختیار وزارت قرار می‌گیرد».
دربارۀ روش «ب» با توجه به تحدید روش در قانون احداث به روش واگذاری منافع و ضرورت رعایت آن در آیین‌نامۀ اجرایی قانون، منافعی که در اختیار سرمایه‌گذار است به دولت واگذار می‌شود یا به عبارتی اجاره داده می‌شود که با اجاره به شرط تملیک تفاوت ماهوی دارد. طبق تعریف، اجاره به شرط تملیک عقدی است که در آن شرط می‌شود مستأجر در پایان مدت اجاره و در صورت عمل به شرایط مندرج در قرارداد، عین مستأجره را مالک شود (موسویان، 2007)؛ ولی طبق مصاحبه‌های انجام‌شده در وزارت راه اطلاق عبارت اجاره در آیین‌نامۀ فوق، تنها برای منافع طرح موضوعیت دارد.
با توجه به تصریح مادۀ 6 دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید، نیمه‌تمام، تکمیل‌شده و آمادۀ بهره‌برداری به بخش غیردولتی (مصوب شورای اقتصاد در سال 94)، مبنی بر اینکه روش‌های واگذاری پروژه براساس روش‌های شناخته‌شده ازجمله ساخت، بهره‌برداری و انتقال ([27]BOT)، ساخت، بهره‌برداری، پرداخت اجاره به سرمایه‌پذیر و انتقال ([28]BOLT)، ساخت، انتقال، پرداخت اجاره به سرمایه‌گذار ([29]BTL)، ساخت، مالکیت و بهره‌برداری ([30]BOO)، تجهیز و بازسازی، مالکیت و بهره‌برداری ([31]ROO)، بهره‌برداری و نگهداری ([32]O&M)، تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال ([33]ROT) و واگذاری امتیاز (Concession) انجام‌شدنی است، روش دوم بند ب مادۀ 2 آیین‌نامه، از نوع BTL است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، سازوکار مشارکت دولت و بخش خصوصی در طرح‌های موضوع آیین‌نامۀ مذکور، به روش‌های BOT و BTL محدود است؛ ولی مناسب است سایر ترتیبات قراردادی به‌طور مقتضی در مقررات پیش‌بینی شود. در حال حاضر از قراردادهای بهره‌برداری و نگهداری (O&M)، تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال (ROT) و نیز قرارداد مشارکت عملی[34] برای حوزۀ حملونقل جادهای استفاده می‌شود؛ ولی در آیین‌نامه به آن اشاره‌ای نشده است.
- لزوم مصرف وجوه در طرح موضوع قرارداد: طبق مادۀ ۵۵ آیین‌نامۀ اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع مالی و پولی کشور (مصوب 94 هیئت محترم وزیران)، «... استفاده از وجوه و اعتبارات شرکت برای مصارف غیر از احداث و نگهداری و بهره‌برداری از طرح یا پروژۀ مربوط ممنوع می‌باشد». این در حالی است که در صورت انجام تأمین مالی در دورۀ بهره‌برداری، مصرف وجوه در همان طرح بی‌معناست و مصرف آن در طرح‌های دیگر می‌تواند سبب تقویت بنیۀ مالی در حوزۀ احداث شود؛ ازاینرو، بازنگری در این محدودیت برای مصرف وجوه حاصل از تأمین مالی در دورۀ بهره‌برداری، به‌منظور استفاده در طرح‌های دیگری که مجوز لازم از وزارت راه و شهرسازی را گرفته‌اند، ضروری است.
- مزایای مالیاتی برای ناشر اوراق: براساس تبصرۀ 2 مادۀ 7 قانون توسعۀ ابزارها و نهادهای مالی جدید برای تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب مجلس شورای اسلامی در تاریخ 25/9/88، «سود و کارمزد پرداختی یا تخصیصی اوراق بهادار موضوع تبصرۀ (1) این ماده به‌استثنای سود سهام و سهم‌الشرکۀ شرکت‌ها و سود گواهی‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، مشروط به ثبت اوراق بهادار یادشده نزد سازمان جزء هزینه‌های قابل‌قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات ناشر این اوراق بهادار محسوب می‌شود». ذکر این نکته ضروری است که بین انواع اوراق منتشرشده تاکنون، تنها در اوراق مشارکت، ناشر و شرکتی که تأمین مالی می‌کند یکی است؛ ولی در سایر اوراق بهادار نظیر اوراق اجاره، مرابحه، سفارش ساخت و ... که توسط نهاد واسط منتشر می‌شود (نهاد واسط بهمنزلۀ ناشر)، ممکن است این ابهام برای ممیز مالیاتی ایجاد شود که مزیت مالیاتی تنها متوجه ناشر است و قابل‌تسری به شرکت نیست؛ این در حالی است که روح حاکم بر قانون در جهت ایجاد مزیت مالیاتی برای شرکتی است که تأمین مالی می‌کند نه نهاد واسطی که ازنظر ماهیت تأمین‌کنندۀ منابع مالی نبوده است و برای رعایت مقررات به‌منظور کمک به شرکت متقاضی تأمین مالی، وارد فرایند می‌شود. در صورت‌های مالی نهاد واسط، عملیات مربوط به اوراق در حساب‌های انتظامی آن (اقلام زیر خط) منعکس می‌شود. براساس «دستورالعمل نحوۀ گزارشگری مالی مربوط به اوراق اجاره، در صورت‌های مالی بانی و نهاد واسط» مصوب هیئت‌مدیرة سازمان بورس و اوراق بهادار در تاریخ 13/12/1390، «برای محاسبۀ هر یک از ارقام صورت منابع و مصارف، بایستی از حساب‌های انتظامی (مصارف و منابع) استفاده نمود. مصارف، اقلام دارای ماهیت بدهکار و منابع، اقلام دارای ماهیت بستانکار می‌باشند». در همین رابطه طبق تبصرۀ 3 مادۀ واحدۀ قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری، «هزینه‌های تمام‌شدۀ (اعم از هزینه‌های مستقیم و بالاسری) اجرا و نگهداری پروژه‌ها و طرح‌های موضوع این قانون به میزانی که ازطرف حسابرس منتخب وزارت امور اقتصادی و دارایی تأیید می‌شود، حداکثر ظرف مدت واگذاری منافع بهره‌برداری مستهلک و هزینۀ استهلاک مربوط به آن، جزء هزینه‌های قابل‌قبول مالیاتی شرکت مربوط ازنظر مالیاتی محسوب خواهد شد. چنانچه به‌دلایل قهریه عملیات احداث پروژه‌ها و طرح‌های واگذارشده متوقف شود، منابع مالی هزینه‌شده توسط دولت جبران می‌شود»؛ ولی کافی نیست و پیشنهاد اصلاح مورد مذکور در قوانین مرتبط و ایجاد هماهنگی در رویۀ ممیزان مالیاتی ضروری است.
- وجودنداشتن معافیت مالیاتی درآمد طرح‌های وزارت راه، با وجود معافیت طرح‌های سایر وزرات‌خانه‌ها: براساس مصاحبه‌های انجام‌شده با مدیران وزارت راه، پیشنهاد اصلاح مادۀ 31 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 01/02/94 مجلس شورای اسلامی، برای شمول بخش راه در معافیت‌های مالیاتی مرتبط ارائه شده است. براساس مادۀ مذکور، «درآمد ابرازی ناشی از فعالیت‌های تولیدی و معدنی اشخاص حقوقی غیردولتی در واحدهای تولیدی یا معدنی که از تاریخ اجرای این ماده ازطرف وزارتخانههای ذی‌ربط برای آنها پروانۀ بهره‌برداری صادر یا قرارداد استخراج و فروش منعقد می‌شود و همچنین درآمدهای خدماتی بیمارستان‌ها، هتل‌ها و مراکز اقامتی گردشگری اشخاص یادشده که از تاریخ مذکور ازطرف مراجع قانونی ذی‌ربط برای آنها پروانۀ بهره‌برداری یا مجوز صادر می‌شود، از تاریخ شروع بهره‌برداری یا استخراج یا فعالیت به مدت پنج سال و در مناطق کمتر توسعه‌یافته به مدت ده سال با نرخ صفر مشمول مالیات می‌باشد».
- محدودیت‌های تأمین مالی خارجی در قوانین و مقررات: در مادۀ واحدۀ قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع مالی و پولی کشور (مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی)، تأمین مالی بخش راه به منابع داخلی کشور محدود است. این در حالی است که طبق بند ب مادۀ 12 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 01/02/94 مجلس شورای اسلامی)، محدودیت مذکور برای طرح‌های حملونقل جادهای و سایر اشکال حملونقل، به شکل دائمی رفع شده است.
با توجه به امکان سرمایه‌گذاری خارجی در طرح‌های حملونقل جادهای به شرح مذکور، بازنگری در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی[35] (مصوب مجلس شورای‌اسلامی در تاریخ 4/3/81) ضروری به نظر می‌رسد. براساس مادۀ 3 قانون مذکور، «سرمایه‌گذاری‌های خارجی که براساس مفاد این قانون پذیرفته می‌شوند، از تسهیلات و حمایت‌های این قانون برخوردارند. این‌سرمایه‌گذاری‌ها به دو طریق زیر قابل‌پذیرش‌اند:
الف- سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در زمینه‌هایی که فعالیت بخش خصوصی در آنها مجاز می‌باشد.
ب- سرمایه‌گذاری‌های خارجی در کلیۀ بخش‌ها در چهارچوب روش‌های مشارکت مدنی، بیع متقابل و ساخت، بهره‌برداری و واگذاری که برگشت سرمایه و منافع حاصله صرفاً از عملکرد اقتصادی طرح موردسرمایه‌گذاری ناشی شود و متکی به تضمین دولت یا بانکها و یا شرکت‌های دولتی نباشد».
این در حالی است که امکان ارائۀ تضمین دولت برای طرح‌های مشابه در سایر قوانین و مقررات به شرح زیر فراهم است. بدین ترتیب هماهنگی لازم بین مواد قانونی وجود ندارد و بازنگری در بند ب مادۀ 3 قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی ضروری است:
- تبصرۀ 2 مادۀ 17 همان قانون با موضوع پوشش بخشی از ریسک وضع قوانین یا مصوبات دولت که صرفاً به ریسک منتهی به ممنوعیت اجرا یا توقف محدود است و ریسک‌های زیان یا کاهش سودآوری طرح را پوشش نمی‌دهد.
- براساس بند ب مادۀ 4 آیین‌نامۀ اجرایی قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی (مصوب 24/06/81 هیئت وزیران)، «در روش‌های ساخت، بهره‌برداری و واگذاری و مشارکت مدنی، خرید کالا و خدمات تولیدی طرح موردسرمایه‌گذاری توسط دستگاه دولتی طرف قرارداد، در مواردی که دستگاه دولتی خریدار انحصاری و یا عرضه‌کنندۀ کالا و خدمات تولیدی به قیمت یارانه‌ای باشد، در چهارچوب مقررات قانونی تضمین می‌شود».
- طبق مادۀ ۵۳ آیین‌نامۀ اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه‌وترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع مالی و پولی کشور (مصوب 16/01/94 هیئت وزیران)، «... وزارت می‌تواند در صورت عدم بازگشت سرمایه براساس مفاد قرارداد اقدامات جبرانی را حین و یا پس‌از پایان دورۀ مشارکت یا واگذاری مندرج در قرارداد انجام دهد». این در حالی است که طبق مادۀ 8 قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، «سرمایه‌گذاری‌های خارجی مشمول این قانون از کلیۀ حقوق، حمایت‌ها و تسهیلاتی که برای سرمایه‌گذاری‌های داخلی موجود است به‌طور یکسان برخوردار می‌باشند».
- طبق بند ر مادۀ 4 قانون برنامۀ پنج‌سالۀ ششم توسعۀ جمهوری اسلامی ایران (مصوب 14/12/95 مجلس شورای اسلامی)، «دولت مجاز است برای تأمین مالی خارجی طرح‌های اقتصادی بخش غیردولتی که توجیه فنی-اقتصادی آن به تصویب شورای اقتصاد رسیده باشد، تضامین لازم توسط بانک عامل و یا سازمان‌های توسعه‌ای را تضمین نماید».
- طبق بخشی از تبصرۀ 3- الف قانون بودجۀ سال 1396 کل کشور (مصوب 24/12/95 مجلس شورای اسلامی)، «در مواردی که استفاده از تسهیلات مالی خارجی با مجوز قانونی منوط به تضمین دولت جمهوری اسلامی ایران مبنی بر بازپرداخت اصل و هزینه‌های تسهیلات مالی أخذشده از منابع بانک‌های کارگزار خارجی و بانکها و مؤسسات توسعه‌ای بین‌المللی باشد، وزیر امور اقتصادی و دارایی مجاز است پس از تصویب هیئت وزیران به نمایندگی ازطرف دولت ضمانت‌نامه‌های کلی و یا اختصاصی موردنیاز برای طرح‌های مذکور را حداکثر ظرف مدت یک ماه صادر و یا اختیار امضای آن را با تصویب هیئت وزیران به مقام مسئول ذی‌ربط تفویض نماید. به دولت اجازه داده می‌شود در صورتی که امکان ایفای تعهد توسط بانک عامل برای طرح‌های بخش خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی فراهم نباشد، با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجۀ کشور و تصویب هیئت وزیران از محل اعتبارات فصل مربوطه نسبت به پرداخت تضامین صادره حداکثر ظرف مدت یک ماه اقدام کند. این امر نافی وظایف بانک عامل در انجام تعهدات نمی‌باشد. در خصوص طرح‌های غیردولتی، وزارت امور اقتصادی و دارایی پس از أخذ تضمین لازم از بانک‌های عامل که به پشتوانۀ أخذ وثائق مناسب و کافی از مجریان طرح‌ها صادر شده است، نسبت به صدور ضمانت‌نامۀ بازپرداخت اقدام می‌نماید».
از دیگر محدودیت‌هایی که سرمایه‌گذار خارجی در بازار سرمایۀ ایران با آن روبه‌روست عبارت است از: نبود مؤسسات رتبه‌بندی اعتباری، نبود بازار مشتقات ارزی برای پوشش ریسک نوسانات نرخ ارز و رعایت‌نکردن ضوابط و مقررات بین‌المللی ازجمله استانداردهای گزارشگری مالی بین‌المللی[36] و گروه کاری عملیات مالی[37] که به‌طور عمده در قوانین و مقررات پیش‌بینی شده‌اند؛ ولی باید به‌درستی اجرا شوند. یکی دیگر از مباحث مربوط به قوانین و مقررات، تصویب‌نشدن دستورالعمل لازم برای اجرای مادۀ 10 آیین‌نامۀ سرمایه‌گذاری خارجی در بورس‌ها و بازارهای خارج از بورس با وجود الزام به آن در قوانین و مقررات به شرح زیر است:
- طبق تبصرۀ 3 مادۀ 17 قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است معادل ارزی وجوه قابل‌انتقال موضوع بند (الف) این ماده را با موافقت سازمان و تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی تأمین و در اختیار سرمایه‌گذار خارجی قرار دهد». در همین رابطه طبق مادۀ 10 آیین‌نامۀ سرمایه‌گذاری خارجی در بورس‌ها و بازارهای خارج از بورس (مصوب هیئت وزیران مورخ 29/1/89)، «اشخاص خارجی یا ایرانی با دریافت مجوز معامله، مجاز به افتتاح حساب‌های ارزی و ریالی، انتقال ارز به داخل ایران و تبدیل آن به ریال و بالعکس در بانک‌های ایرانی برای انجام عملیات بانکی و سرمایه‌گذاری خود هستند. انتقال اصل سرمایه، عایدات سرمایه‌ای و سودهای نقدی دریافتی توسط اشخاص دارای مجوز معامله، به خارج از ایران با رعایت مقررات ارزی کشور و سایر ضوابط و مقررات مربوط مجاز خواهد بود. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است معادل ارزی وجوه قابل‌انتقال را که به شرح تبصرۀ (1) محاسبه و اعلام می‌شود، در صورت تک‌نرخی‌بودن ارز به نرخ رایج در شبکۀ رسمی کشور و در غیر این صورت به نرخ بازار آزاد، در اختیار سرمایه‌گذار خارجی یا سرمایه‌گذار ایرانی دارای مجوز قرار دهد. در شرایط خاص به تشخیص بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مبلغ یادشده طی یک سال و به فاصلۀ چهار ماه و در اقساط برابر قابل‌پرداخت است. دستورالعمل لازم برای اجرای این ماده ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه، به تصویب وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد رسید». تصویب دستورالعمل لازم برای اجرای مادۀ 10 آیین‌نامۀ پیش‌گفته ضروری است.
هرچند برخی اقدامات نظیر تصویب دستورالعمل نحوۀ صدور اجازه‌نامۀ عملیات ارزی مؤسسات اعتباری (مصوب 23/08/95 کمیسیون مقررات و نظارت مؤسسات اعتباری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) و دستورالعمل اجرایی افتتاح حساب سپردۀ ریالی برای اشخاص خارجی (مصوب 14/10/95 شورای پول و اعتبار) انجام شده است، کافی به نظر نمی‌رسد. طبق دستورالعمل اخیر، افتتاح حساب برای اشخاص حقیقی خارجی غیرمقیم منوط به حضور متقاضی و برای اشخاص حقوقی خارجی غیرمقیم منوط به حضور مدیران صاحب امضای مجاز آنها در مؤسسۀ اعتباری است. همچنین افتتاح حساب مذکور تا مبلغ گردش سالانۀ یک هزار میلیون ریال امکان‌پذیر است.
- هر سرمایه‌گذاری نیاز دارد امور زیر برایش انجام شود: نگهداری و حفظ ایمن اوراق برای او، دریافت هرگونه سود تقسیمی یا سهام جایزه برای او ازطرف ناشر اوراق، اعلان هرگونه اقدام لازم دربارۀ اوراق به او مانند رأی‌دادن یا سایر اقدامات و پردازش مبادلات ازطرف او اگر سرمایه‌گذار قصد خرید یا فروش اوراق بهادار را دارد.
متولی[38] تمام این خدمات را با انعقاد قرارداد مستقیم یا قرارداد با وکیل یا عامل سرمایه‌گذار (مثلاً یک مدیر سرمایه‌گذاری) انجام میدهد. با واسطه‌گری متولیان، مشتریان می‌توانند به خدمات پرداخت، تسویه و سایر خدمات عمومی ارائه‌شده در بازارهای مالی[39] دسترسی داشته باشند که بدون آن مشتریان نمی‌توانند مبادلات مالی را در سطح جهانی انجام دهند (اتاق پایاپای، 2016). با توجه به موارد مذکور فراهمکردن بستری در قوانین و مقررات برای ایجاد نهاد یا نهادهای متولی ضروری به نظر می‌رسد.
روش پژوهش.
برای بررسی قوانین و مقررات مربوط به تأمین مالی طرح‌های زیرساختی حملونقل جادهای، در ابتدا مستندات به‌شکل نظام‌مند بررسی و مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته با خبرگان انجام شد تا الزامات قانونی برای تأمین مالی ازطریق بازار سرمایه بررسی و چهارچوب اولیه‌ای از پیشنهادها در حوزۀ قوانین و مقررات تهیه شود. همان گونه که در شکل (1) ملاحظه می‌شود برای حصول اطمینان از درستی پیشنهادها از روش دلفی (با استفاده‌از پرسشنامه و مصاحبه) استفاده شد:
شکل (1) روش پژوهش در بخش مالی
روش پژوهش حاضر، روش آمیخته است. پژوهش‌های ترکیبی یا آمیخته با استفاده از ترکیب روش‌های کمی (در اینجا نتایج حاصل از پرسشنامه) و کیفی (در اینجا نتایج مصاحبه‌ها) به انجام می‌رسند (جانسون و اونووگبوزی[40]، 2004). رویکرد رایج و شناخته‌شده برای ترکیب و ادغام روش‌های کمی و کیفی مربوط به طرح مثلث‌سازی است. طرح مثلث‌سازی طرحی یک‌مرحله‌ای است که پژوهشگر روش‌های کیفی و کمی را در یک دوره یا چهارچوب زمانی یکسان و همراه با میزان شدت برابر اجرا می‌کند (دلاور و کوشکی، 2010). در پژوهش حاضر نتایج کمی تحلیل پرسش‌نامه‌ها با نتایج کیفی حاصل از مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته با هم ترکیب می‌شوند. مصاحبه‌ها و توضیحات مندرج در پرسش‌نامه‌ها با استفاده از روش تحلیل مضمون بررسی شد. تحلیل مضمون[41] روشی برای شناخت، تحلیل و گزارش الگوهای موجود در داده‌های کیفی است؛ فرایندی برای تحلیل داده‌های متنی است که داده‌های پراکنده و متنوع را به داده‌های غنی و تفصیلی تبدیل می‌کند (براون و کلارک[42]، 2006). تحلیل مضمون از شمارش کلمات و عبارات آشکار فراتر می‌رود و بر شناخت و توضیح ایده‌های صریح و ضمنی تمرکز می‌کند (نیمی، گست، تایرو[43] و جانسون، 2007).
همان‌گونه که ملاحظه شد برای حصول اطمینان از درستی پیشنهادها از روش دلفی (نظرسنجی از خبرگان با استفاده از پرسشنامه و مصاحبه) استفاده شد. روش دلفی فراگردی تکراری و مستلزم مجموعه‌ای از پرسش‌نامه‌هاست که هر یک براساس نتایج دورۀ قبلی به وجود می‌آیند. بازخورد هر مرحله در قالب نتایج آماری مرحلۀ قبل ارائه می‌شود و ممکن است شامل برخی اطلاعات متنی نیز باشد (سامورویل[44]، 2008). مرحلۀ اول رویۀ دلفی کلاسیک بدون ساختار است تا به خبرگان اجازه دهد آزادانه، موضوعاتی را که مهم می‌دانند تعیین کنند و روی آنها دقیق شوند؛ سپس این عوامل منفرد در یک مجموعۀ واحد جمع‌آوری می‌شوند و پرسش‌نامۀ ساختاریافته‌ای تهیه می‌شود که ازطریق آن نظرها، عقاید و قضاوت‌های خبرگان به روش کمی و در دوره‌های بعدی قابل‌استخراج است. روش دلفی تنها یک روش کمی نیست؛ بلکه در پژوهش‌های کیفی نیز کارآیی بسیار خوبی دارد. هیچ دو پژوهش دلفی یکسان نیست و تنوع زیادی در آن، از دلفی کیفی تا دلفی کمی و دلفی آمیخته وجود دارد. روش دلفی به‌شدت و به شکل خلاقانه‌ای با موقعیت‌های خاص تطبیقپذیر است (اسکالموسکی، هارتمن و کران[45]، 2007).
با توجه به ماهیت کار و نوبودن موضوع، همچنین کمبود افراد باتجربه در حوزۀ مدنظر، روش آبشاری فردبه‌فرد (گلولۀ برفی) در تعیین افراد انتخاب شد. در مطالعات آماری مانند نظرخواهی‌های عمومی، شرکت‌کنندگان بهمنزلۀ نمایندۀ یک جامعۀ بزرگ محسوب می‌شوند؛ در صورتی که در مطالعات دلفی اشخاصی که انتخاب می‌شوند، نمایندۀ یک جمعیت نیستند و افرادی آگاه محسوب می‌شوند. در پژوهش حاضر خبرگان مالی از بین اعضای هیئت‌مدیره و مدیران عامل، مدیران ارشد و میانی بخش راه، اعضای هیئت‌مدیره و مدیران عامل، مدیران ارشد و میانی و کارشناسان ارشد بازار سرمایه و نیز اعضای هیئت علمی و مدرسان دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی انتخاب شدند. معیارهای انتخاب خبرگان عبارت‌اند از: سابقۀ علمی و پژوهشی خبره، مرتبط‌بودن تخصص کاری با موضوع پژوهش، مدت زمان فعالیت، درجۀ تخصص و به‌طور خلاصه تجربه‌های عملی و دانش دقیق مرتبط با موضوع پژوهش.
یافته‌ها.
در تحلیل پرسش‌نامه‌ها و مصاحبه‌ها با استفاده از نرم‌افزارهای EXCEL و SPSS، ابتدا ویژگی‌های فردی پاسخ‌دهندگان پرسش‌نامه‌ها و سپس نتایج آزمون‌های آماری دوجمله‌ای، آزمون T یک‌نمونه‌ای، کولموگروف اسمیرنوف یک‌نمونه‌ای و آزمون کروسکال والیس دربارۀ هر یک از سؤالات پرسشنامه ارائه شده و در انتها با استفاده از طرح مثلث‌سازی نتایج کیفی و کمی مقایسه و جمع‌بندی شده است. خبرگان منتخب و پاسخگو به‌شرح
جدول (1) نسبت به همکاری در پژوهش حاضر اقدام کردند:
جدول (1) گروه‌های پاسخ‌دهنده
|
گروه |
شرح |
تعداد منتخب |
تعداد پاسخ کتبی |
تعداد مصاحبه |
تعداد جلسات گروهی |
|
راه |
اعضای هیئت‌مدیره و مدیران عامل، مدیران ارشد و میانی بخش راه |
22 |
13 |
14 |
6 |
|
بازار سرمایه |
اعضای هیئت‌مدیره و مدیران عامل، ارشد و میانی و کارشناسان‌ارشد بازار سرمایه |
20 |
15 |
6 |
2 |
|
دانشگاهی |
اعضای هیئت علمی و مدرسان دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی |
19 |
14 |
8 |
1 |
|
جمع |
61 |
42 |
28 |
9 |
|
ویژگی‌های فردی پاسخ‌دهندگان به شرح جدول (2) است:
جدول (2) ویژگی‌های فردی پاسخ‌دهندگان
|
محل اشتغال |
تعداد |
رشته تحصیلی |
تعداد |
میزان تحصیلات |
تعداد |
ردۀ شغلی ** |
تعداد |
سابقۀ تدریس |
تعداد |
سابقۀ کار |
تعداد |
|
بخش راه |
5 |
مالی |
21 |
کارشناسی |
1 |
هیئت علمی/مدیرعامل،عضو هیئت‌مدیره |
3 |
بالای30سال |
2 |
بالای 30سال |
3 |
|
دانشگاهها |
3 |
حسابداری |
12 |
کارشناسی ارشد |
12 |
هیئت علمی |
11 |
20تا30سال |
2 |
20تا30سال |
8 |
|
بازار سرمایه |
15 |
اقتصاد |
7 |
دانشجوی دکتری دکتریدکترا |
8 |
مدیرعامل، عضو هیئت‌مدیره |
6 |
10تا20سال |
6 |
10تا20سال |
15 |
|
بازار سرمایه/دانشگاهها |
11 |
حقوق |
2 |
دکترا |
21 |
مدیر ارشد |
5 |
5تا10سال |
8 |
5تا10سال |
13 |
|
بخش راه/ بازار سرمایه |
4 |
مهندسی |
2 |
مدیر میانی |
13 |
تا5سال |
24 |
تا5سال |
3 |
||
|
بخش راه/ دانشگاهها |
2 |
کارشناس ارشد |
4 |
||||||||
|
بخش راه/ بازار سرمایه/دانشگاهها |
2 |
||||||||||
|
جمع |
42 |
جمع * |
44 |
جمع |
42 |
جمع |
42 |
جمع |
42 |
جمع |
42 |
*: رشتۀ تحصیلی یک نفر مالی - حقوق و یک نفر مالی - اقتصاد عنوان شده است.
*: سه نفر از خبرگان هم عضو هیئت علمی بودند و هم مدیرعامل و عضو هیئت‌مدیرۀ یک شرکت. همچنین شش نفر هم مدیرعامل و هم عضو هیئت‌مدیره بودند.
روایی (اینکه ابزار اندازه‌گیری تا چه حد خصیصۀ مدنظر را می‌سنجد) ازطریق نظرخواهی از متخصصان تأیید شد. مفهوم پایایی یا این موضوع که ابزار اندازه‌گیری در شرایط یکسان تا چه اندازه نتایج یکسانی به دست میدهد، با استفاده از آزمون کرونباخ آلفا محاسبه شد. طبق محاسبات مقدار آلفای کرونباخ در پرسشنامه برابر با 735/0 به دست آمد که خوب (بیشتر از 0.7) تلقی می‌شود و نشان‌دهندۀ پایایی خوب پرسش‌نامۀ پژوهش است. نتایج آزمون‌های آماری انجام‌شده در جدول‌های 3 تا 7 خلاصه شده است:
جدول (3) نتایج آزمون دوجمله‌ای
|
سؤال |
پاسخ |
گروه |
تعداد |
نسبت مشاهدات |
مقدار آزمون‌شده |
مقدار آمارۀ آزمون (Z) |
سطح معناداری |
نتیجۀ آزمون |
|
1 |
مخالف |
<= 0 |
2 |
05/0 |
5/0 |
69/5 |
000/0 |
تأیید |
|
موافق |
> 0 |
40 |
95/0 |
|||||
|
مجموع |
42 |
1 |
||||||
|
2 |
مخالف |
<= 0 |
1 |
0.02 |
5/0 |
15/6 |
000/0 |
تأیید |
|
موافق |
> 0 |
41 |
98/0 |
|||||
|
مجموع |
42 |
1 |
||||||
|
3 |
مخالف |
<= 0 |
4 |
1/0 |
5/0 |
93/4 |
000/0 |
تأیید |
|
موافق |
> 0 |
38 |
9/0 |
|||||
|
مجموع |
42 |
1 |
||||||
|
4 |
مخالف |
<= 0 |
0 |
0 |
5/0 |
48/6 |
000/0 |
تأیید |
|
موافق |
> 0 |
42 |
1 |
|||||
|
مجموع |
42 |
1 |
||||||
|
5 |
مخالف |
<= 0 |
2 |
05/0 |
5/0 |
69/5 |
000/0 |
تأیید |
|
موافق |
> 0 |
40 |
95/0 |
|||||
|
مجموع |
42 |
1 |
جدول (4) نتایج آزمون T یک‌جمله‌ای
|
شمارۀ سؤال |
نتیجۀ آزمون دوجمله‌ای |
میانگین معیار = 3 |
میزان موافقت یا مخالفت |
|||||
|
میانگین |
انحراف استاندارد |
t |
سطح معناداری |
درجۀ اطمینان 95 درصد |
||||
|
حد پایین |
حد بالا |
|||||||
|
1 |
تأیید |
83/3 |
724/1 |
133/3 |
003/0 |
3/0 |
37/1 |
موافقت شدید |
|
2 |
تأیید |
07/4 |
504/1 |
616/4 |
0 |
6/0 |
54/1 |
موافقت شدید |
|
3 |
تأیید |
98/2 |
268/1 |
-068/0 |
946/0 |
73/0 |
68/0 |
موافقت نسبی |
|
4 |
تأیید |
24/4 |
79/0 |
151/10 |
0 |
99/0 |
48/1 |
موافقت شدید |
|
5 |
تأیید |
69/3 |
787/1 |
504/2 |
016/0 |
13/0 |
25/1 |
موافقت شدید |
جدول (5) نتیجۀ آزمون یک‌نمونه‌ای کلموگروف اسمیرنوف
|
شمارۀ سؤال |
نتیجۀ آزمون دوجمله‌ای |
میزان موافقت یا مخالفت |
تعداد |
پراکنده‌ترین تفاوت‌ها |
Z |
سطح معناداری |
نتیجه |
||
|
حداقل |
حداکثر |
مطلق |
|||||||
|
1 |
تأیید |
موافقت شدید |
42 |
-3 |
5 |
637/0 |
128/4 |
0 |
اجماع |
|
2 |
تأیید |
موافقت شدید |
42 |
-2 |
5 |
619/0 |
012/4 |
0 |
اجماع |
|
3 |
تأیید |
موافقت نسبی |
42 |
-4 |
5 |
548/0 |
549/3 |
0 |
اجماع |
|
4 |
تأیید |
موافقت شدید |
42 |
2 |
5 |
5/0 |
24/3 |
0 |
اجماع |
|
5 |
تأیید |
موافقت شدید |
42 |
-3 |
5 |
613/0 |
973/3 |
0 |
اجماع |
جدول (6) نتایج آزمون کروسکال والیس
|
شمارۀ سؤال |
نتیجۀ آزمون دوجمله‌ای |
گروه‌های شغلی |
آمارۀ کای دو |
درجۀ آزادی |
سطح معناداری |
نتیجه |
|||||
|
بازار سرمایه |
راه |
دانشگاه |
|||||||||
|
تعداد |
رتبه میانگین |
تعداد |
رتبه میانگین |
تعداد |
رتبه میانگین |
||||||
|
1 |
تأیید |
15 |
2/26 |
13 |
69/21 |
14 |
29/16 |
361/5 |
2 |
069/0 |
تفاوت نداشتن |
|
2 |
تأیید |
15 |
13/23 |
13 |
77/22 |
14 |
57/18 |
537/1 |
2 |
464/0 |
تفاوت نداشتن |
|
3 |
تأیید |
15 |
07/21 |
13 |
69/20 |
14 |
71/22 |
223/0 |
2 |
895/0 |
تفاوت نداشتن |
|
4 |
تأیید |
15 |
93/18 |
13 |
88/25 |
14 |
18/20 |
909/2 |
2 |
234/0 |
تفاوت نداشتن |
|
5 |
تأیید |
15 |
17/29 |
13 |
19/17 |
14 |
29/17 |
145/10 |
2 |
006/0 |
وجود تفاوت |
در اینجا فرض صفر زمانی رد می‌شود که مقدار سطح معناداری کمتراز 0.05 باشد. بدین ترتیب برای همۀ سؤالات به جز سؤال 5 فرض صفر رد نشده است و با اطمینان 95% می‌توان گفت بین نظرات افراد بین گروه‌های سه‌گانه تفاوت معناداری وجود ندارد. در سؤال 5 موافقت گروه بازار سرمایه بیشترین بوده است.
جدول (7) جمع‌بندی نتایج آزمون‌های انجام‌شده
|
شمارۀ سؤال |
تأیید یا رد سؤال |
شدت موافقت یا مخالفت |
اجماع‌داشتن یا نداشتن |
همسان‌بودن پاسخها |
|||
|
آزمون دوجمله‌ای |
آزمون t |
میانگین |
میزان موافقت یا مخالفت |
آزمون کولموگروف اسمیرنوف یک‌نمونه‌ای |
آزمون کروسکال والیس |
||
|
1 |
تأیید |
133/3 |
83/3 |
موافقت شدید |
اجماع |
تفتاوت‌نداشتن |
|
|
2 |
تأیید |
616/4 |
07/4 |
موافقت شدید |
اجماع |
تفاوت‌نداشتن |
|
|
3 |
تأیید |
-068/0 |
98/2 |
موافقت نسبی |
اجماع |
تفاوت‌نداشتن |
|
|
4 |
تأیید |
151/10 |
24/4 |
موافقت شدید |
اجماع |
تفاوت‌نداشتن |
|
|
5 |
تأیید |
504/2 |
69/3 |
موافقت شدید |
اجماع |
وجود تفاوت |
|
مقایسه و جمع‌بندی: نتایج کمی پرسش‌نامه‌ها (اجماع و شدت آن دربارۀ هر یک از پرسش‌ها براساس جدول فوق) با توضیحات کیفی ارائه‌شده در مصاحبه‌ها و پرسش‌نامه‌های دریافتی به شرح جداول (8) تا (12) مقایسه و جمع‌بندی شده است. شمارۀ خبرگان مصاحبه‌شونده و تکمیل‌کنندۀ پرسشنامه در ستون سمت راست ارائه شده است:
جدول (8) نظرهای خبرگان دربارۀ لزوم ثبت اوراق نزد سازمان بورس برای استفاده از مزایای مالیاتی
|
سؤال 1: آیا برای استفاده‌از مزایای مالیاتی، ثبت اوراق طرح‌های حملونقل جادهای، در سازمان بورس و اوراق بهادار را ضروری می‌دانید؟ |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در مصاحبه |
|
توضیحی مربوط به این پرسش در مصاحبه‌ها ارائه نشد. |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در پرسشنامه |
|
6 |
ثبت نزد سازمان بر شفافیت اطلاعاتی، نحوۀ عملکرد، نقدشوندگی و... اوراق هم مؤثر خواهد بود. |
|
9 |
ازنظر منطقی عبارت «مشروط به ثبت اوراق بهادار یادشده نزد سازمان» در مقررات دربارۀ وضع معافیت مالیاتی و... تنها دربارۀ اوراق بهادار مشمول ثبت است و شمول معافیت‌های مالیاتی مذکور نسبت به اوراق بهادار معاف از ثبت، موضوع مادۀ 27 قانون بازار، نباید منوط به ثبت این اوراق نزد سازمان شود. درصورت تشتت رویۀ اجرایی، صدور بخشنامه دراین مورد منطقی و ضروری است. |
|
17 |
ازنظر شفافیت با ثبت در بورس موافق هستم. مزایای مالیاتی هم می‌تواند کمک کند. |
|
31 |
نه به‌دلیل مزیت مالیاتی بلکه به‌دلیل شفافیت این لازم است. |
|
38 |
به هر حال برای استفاده از مزایای مالیاتی، در حال حاضر ثبت اوراق ضروری است؛ مگر آنکه اصلاحیه‌ای خاص برای این اوراق دربارۀ قانون مالیات‌ها انجام شود. |
|
40 |
با هرگونه مزایای مالیاتی و غیره مخالفم؛ چون در بخش خصوصی رقابت باید کار کند و نه رانت. |
|
اجماع |
اجماع با موافقت شدید حاصل شده است. |
|
جمع‌بندی |
برای استفاده از مزایای مالیاتی، ثبت اوراق بهادار تعریف‌شده برای تأمین مالی طرح‌های حملونقل جادهای در سازمان بورس و اوراق بهادار ضروری است. |
جدول (9) نظرهای خبرگان دربارۀ اصلاح مادۀ 31 قانون رفع موانع تولید برای شمول بخش راه در معافیت‌های مالیاتی
|
سؤال 2: براساس مادۀ 31 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 01/02/94 مجلس شورای اسلامی)، «درآمد ابرازی ناشی از فعالیت‌های تولیدی و معدنی اشخاص حقوقی غیردولتی در واحدهای تولیدی یا معدنی که از تاریخ اجرای این ماده ازطرف وزارتخانههای ذی‌ربط برای آنها پروانۀ بهره‌برداری صادر یا قرارداد استخراج و فروش منعقد می‌شود و ...، از تاریخ شروع بهره‌برداری یا استخراج یا فعالیت به مدت پنج سال و در مناطق کمتر توسعه‌یافته به مدت ده سال با نرخ صفر مشمول مالیات می‌باشد». آیا با اصلاح قانون مذکور برای شمول بخش راه در معافیت‌های مالیاتی مرتبط موافقاید؟ |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در مصاحبه |
|
توضیحی مربوط به این پرسش در مصاحبه‌ها ارائه نشد. |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در پرسشنامه |
|
30 |
لزومی ندارد. اگر همان بندهای مربوط به صرفه‌جویی در مصرف سوخت (به‌واسطۀ افزایش کیفیت راه، کوتاه‌ترشدن مسیر و...) که در قانون ذکرشده آمده است، به‌خوبی اجرا شود مزایای چشمگیری به شرکت‌های راهسازی می‌رسد. |
|
31 |
دولت که مشمول مالیات نیست، پیمانکار هم اصولاً باید مالیات بدهد. |
|
35 |
توسعۀ حملونقل شرط رشد اقتصادی پایدار است. |
|
40 |
مخالفم یعنی از اول داستان رانت به وجود آید و حذف آن میسر نیست و راه بزرگ‌شدن دولت را طی می‌کنیم. |
|
اجماع |
اجماع با موافقت شدید حاصل شده است. |
|
جمع‌بندی |
مناسب است قانون مذکور برای شمول بخش راه در معافیت‌های مالیاتی مرتبط اصلاح شود. |
جدول (10) نظرهای خبرگان دربارۀ تضمین دولت یابانک‌ها یا شرکت‌های دولت برای جذب سرمایه‌گذار خارجی
|
سؤال 3: براساس مادۀ 3 قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی (مصوب 4/3/81 مجلس شورای‌اسلامی)، «سرمایه‌گذاری‌های خارجی که براساس مفاد این قانون پذیرفته می‌شوند از تسهیلات و حمایت‌های این قانون برخوردارند. این‌سرمایه‌گذاری‌ها به دو طریق زیر قابل‌پذیرش هستند: الف- سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی. ب- سرمایه‌گذاری‌های خارجی در کلیۀ بخش‌ها در چارچوب روش‌های مشارکت مدنی، بیع متقابل و ساخت، بهره‌برداری و واگذاری که برگشت سرمایه و منافع حاصله صرفاً از عملکرد اقتصادی طرح موردسرمایه‌گذاری ناشی شود و متکی به تضمین دولت یا بانکها و یا شرکت‌های دولتی نباشد...». در صورت امکان تأمین مالی خارجی، آیا حذف شرط نبود تضامین مذکور را برای طرح‌های حملونقل که به‌طور عمده به‌تنهایی توجیه‌پذیری اقتصادی ندارند، ضروری می‌دانید؟ |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در مصاحبه |
|
19 |
قبلاً به‌دلیل کسری بودجه و تخصیص بودجه کمتر از مقدار مصوب، مدیران مخارج را در حد 10 تا 15 درصد کمتر از مخارج مصوب حفظ می‌کردند؛ ولی در حال حاضر به‌دلیل دسترسی به نقدینگی ازطریق انتشار اوراق حتی تا دو برابر آن خرج می‌کنند. به نظر می‌رسد اسناد خزانه از مسیر خود خارج شده است. در مجموع به‌دلیل وجود کژمنشی[46] در دولت بهتر است تأمین مالی ازطریق انتشار اوراق به طرح‌های خودگردان محدود شود و الزام ضمانت دولت برای تأمین مالی خارجی و... وجود نداشته باشد. چون دولت را نسبت به قبول احداث طرح‌های غیرخودگردان و نامناسب بی‌تفاوت می‌کند. در مجموع مناسب است سازوکارها طوری چیده شود که دولت نتواند هر طرح غیرخودگردان بیهود‌ه‌ای را مجوز دهد. به‌جای تضمین دولت، تضمین نهاد مالی (صندوق توسعه حملونقل) مناسب‌تر است؛ چون متناسب با دارایی‌های خود رتبۀ اعتباری دریافت کرده و با توجه به آن می‌تواند خدمات تضمین ارائه دهد. همین محدودیت عامل کنترلی خوبی محسوب می‌شود؛ ولی این شفافیت در دولت وجود ندارد و دولت با بده‌بستان‌های خاص کار خود را پیش می‌برد. |
|
28 |
برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی انجام امور زیر ضروری است: - تصویب دستورالعمل موضوع مادۀ 10 آیین‌نامۀ سرمایه‌گذاری خارجی در بورس‌ها و بازارهای خارج از بورس (مصوب 29/1/1389هیئت وزیران). - اجرایی‌کردن بند خ مادۀ 4 قانون برنامۀ ششم توسعه مبنی بر راه‌اندازی مؤسسات رتبه‌بندی برای رتبه‌بندی تمام انواع اوراق بهادار بدهی. - طراحی ابزار و راه‌اندازی بازار مشتقات ارزی برای پوشش ریسک نوسانات نرخ ارز. - رعایت ضوابط و مقررات بین‌المللی ازجمله استانداردهای گزارشگری مالی بین‌المللی و گروه کاری عملیات مالی برای اتصال به سیستم بانکداری. بین‌المللی. |
|
شماره |
شرح پاسخ در پرسشنامه |
|
9 |
به نظرم منطق شرط عدم تضمین عبارت است از اینکه اصولاً موضوع و مفروض قانون مذکور تنها محدود به طرح‌های دارای توجیه اقتصادی بوده است؛ درواقع، شرط عدم تضمین در چنین مواردی ضامن سلامت تعریف و اجرای طرح و مانع توزیع رانت و مفاسد اداری و اقتصادی مترتب بر آن است؛ یعنی فرض بر این بوده که تنها طرح‌های سودآور از این طریق واگذار شود و از امتیازات خاص این قانون بهره‌مند شود. درنهایت هدف قانون تأمین مالی دولت نبوده بلکه هدف جلوگیری از درگیری منابع عمومی در اجرای طرح‌هایی بوده که به‌دلیل سودآوری، برای سرمایه‌گذار خارجی و به‌طور کلی برای بخش خصوصی جذاب بوده و به همین دلیل قابل‌واگذاری است. در هر حال چنانچه این ظرفیت قانونی بهمنزلۀ راهی برای تأمین مالی مدنظر باشد، طبیعتاً متناسب با توجیه جدید، شرط عدم تضمین دیگر منطقی نخواهد بود. |
|
18 |
به نظرم می‌توان پیشنهاد استثنای پروژه‌های زیرساختی تحت شرایط خاص را به قانون افزود. |
|
21 |
آزادراه بازرگان ترکمانچای با گارانتی دولت تأمین مالی شده است و طبق قانون فیپا وزارت اقتصاد موظف است برای تأمین مالی آزادراه‌ها گارانتی بدهد؛ البته چون نرخ بهرۀ دولتی نداریم، بزرگ‌شدن این حوزه ریسک را زیاد می‌کند؛ ازاینرو، در سطح خرد تأیید می‌شود؛ اما در سطح کلان توصیه نمی‌شود. |
|
30 |
دولت توان تضمین ندارد ولی می‌تواند پس از تضمین، ریسک‌های خود را بازتوزیع کند. بین بانکها، بیمه‌ها و بازار سرمایه، باید ابزار آن برای دولت تشریح و قانون‌گذاری لازم صورت گیرد. |
|
31 |
ارائۀ تضامین دولتی در هر صورت باید مشمول پروژه‌های زیرساخت شود. |
|
35 |
در کشور ما که نرخ تغییرات قوانین و مقررات بالاست، بدون Sovereign گارانتی نمی‌توان سرمایۀ خارجی جذب کرد. |
|
40 |
با حضور سرمایه‌گذاران خارجی به‌دلیل آوردن نظم و حساب و کتاب موافق هستم؛ حتی اگر امتیازات خاصی بدهیم. |
|
اجماع |
اجماع با موافقت نسبی حاصل شده است. |
|
جمع‌بندی |
اصلاح قانون مذکور به صورتی انجام شود که تضمین دولت یا بانکها یا شرکت‌های دولتی، در حد توان مالی آنها، صرفاً برای طرح‌های خودگردان، تحت شرایط خاص ارائه شود؛ به‌طوری که بدون تضامین مذکور امکان تأمین مالی وجود نداشته باشد. |
جدول (11) نظرهای خبرگان دربارۀ بازنگری در مقررات برای شمول سایر ترتیبات قراردادی
|
سؤال 4: براساس مادۀ ۲ آیین‌نامۀ اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع پولی و مالی کشور (مصوب هیئت محترم وزیران در سال 1394)، «وزارت در اعمال اختیارات حاصل از قانون در واگذاری طرح یا پروژه به شرح زیر عمل می‌کند: الف ـ روش اول: تأمین مالی، اجرا، بهره‌برداری و انتقال ب ـ روش دوم: تأمین مالی، اجرا، اجاره و انتقال. تبصره ـ در قرارداد به روش (ب)، طرح عمرانی یا پروژه پس از احداث به صورت اجاره به شرط تملیک در اختیار وزارت قرار می‌گیرد». با توجه به وجود برخی ابهامات دربارۀ استفاده از عبارت اجاره در بند ب، آیا بازنگری در نگارش بند ب مادۀ ۲ آیین‌نامه را با حفظ ماهیت به‌نحوی که شامل سایر عقود اسلامی غیر از اجاره نیز شود، ضروری می‌دانید؟ |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در مصاحبه |
|
16 |
سایر ترتیبات قراردادی مانند قراردادهای بهره‌برداری و نگهداری (O&M)، قرارداد تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال (ROT[47]) و نیز قرارداد مشارکت مدنی به نحو مقتضی در مقررات پیش‌بینی شود. |
|
شماره |
شرح پاسخ در پرسشنامه |
|
9 |
ابهام ایجادشده در چه مورد است؟ اجاره یا شرط تملیک پایان مدت اجاره؟ ... در هر حال برای توسعۀ الگو، به جای لفظ اجاره از هر لفظ عام دیگری که شامل سایر عقود باشد نیز می‌توان بهره برد. با این حال مستحضرید که به موجب ذیل مادۀ واحدۀ قانون، منافع طرح و راه احداثی با حفظ مالکیت دولتی [نسبت به عین] تا پایان دورۀ بهره‌برداری به سازنده واگذار می‌شود؛ بنابراین، با وجود انتقال منافع، عقد قرارداد اجاره بلامانع و صحیح است؛ ولی این اجاره نمی‌تواند مشروط به تملیک عین باشد؛ زیرا مالکیت عین، طبق فرض، از پیش و همواره متعلق به دولت بوده است. در هر حال نکته اینجاست که هر عبارتی جای اجاره قرار دهید، چنانچه انتقال پایانی را به معنای انتقال مالکیت تفسیر کنید، مشکل همچنان باقی است و در ماهیت قضیه اثری ندارد. |
|
18 |
درصورت وجودنداشتن اشکال شرعی و قانونی دیگر، تنوع ابزار می‌تواند مفید و مؤثر باشد. |
|
21 |
در قراردادها دولت اجازۀ تعیین عوارض ندارد؛ ولی در آیین‌نامه برعکس است. |
|
31 |
محدودکردن روش به یک روش خاص محدودیت اضافی است. |
|
40 |
اصلاح آیین‌نامه بسیار زمان‌بر است و کل داستان از نو بررسی می‌شود؛ پس مخالفم. بعداً تفسیر کنند. |
|
اجماع |
اجماع با موافقت شدید حاصل شده است. |
|
جمع‌بندی |
بازنگری در آیین‌نامه به‌گونه‌ای که علاوه بر روش‌های BOT و BTL، سایر ترتیبات قراردادی مانند قراردادهای بهره‌برداری و نگهداری (O&M)، قرارداد تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال (ROT) و نیز قرارداد مشارکت عملی-حقوقی را شامل شود و نیز بازنگری در نگارش بند ب مادۀ ۲ آیین‌نامه به‌طوری که شامل سایر عقود اسلامی غیر از اجاره نیز شود، ضروری می‌باشد. |
جدول (12) نظرهای خبرگان دربارۀ شمول بانیان اوراق در مزیت‌های مالیاتی مذکور در تبصرۀ 2 مادۀ 7 قانون توسعۀ ابزارها
|
سؤال 5: براساس تبصرۀ 2 مادۀ 7 قانون توسعۀ ابزارها و نهادهای مالی جدید به‌منظور تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب مجلس شورای اسلامی در تاریخ 25/9/1388، «سود و کارمزد پرداختی یا تخصیصی اوراق بهادار موضوع تبصرۀ (1) این ماده به‌استثنای سود سهام و سهم‌الشرکۀ شرکت‌ها و سود گواهی‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، مشروط به ثبت اوراق بهادار یادشده نزد سازمان جزء هزینه‌های قابل‌قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات ناشر این اوراق بهادار محسوب می‌شود». آیا با توجه به روح حاکم بر قانون، ایجاد هماهنگی در رویۀ ممیزان مالیاتی را ازطریق صدور بخشنامه‌ای به‌منظور شمول بانیان اوراق در مزیت‌های مالیاتی مذکور توسط سازمان امور مالیاتی ضروری می‌دانید؟ |
|
|
شماره |
شرح پاسخ در مصاحبه |
|
24 |
نیاز به قانون دارد و بخشنامه کفایت نمی‌کند. |
|
شماره |
شرح پاسخ در پرسشنامه |
|
9 |
1- تسری و تعمیم معافیت ناشر به بانی محتاج تغییر قانون است و صدور بخشنامه در این مورد بدون اثر است. |
|
30 |
موارد زیادی است که وحدت رویه و هماهنگی وجود ندارد مثل وضعیت شرکت‌های دانش‌بنیان و... |
|
31 |
به نظرم معافیت ایشان در همین قانون قابل‌فهم است. |
|
37 |
برای تأکید بیشتر وگرنه ضرورت ندارد. |
|
38 |
ضرورت ندارد. زمانی که این اوراق قابلیت معامله داشته باشند و جزء اوراق بهادار طبقه‌بندی شوند، دیگر نیازی به بخشنامه ندارد و خودبه‌خود مشمول این بند قانون هست. |
|
40 |
بخشنامه کار نمی‌کند، مخالفم باید سازمان امور مالیاتی باورهایش را عوض کند و بانیان اوراق به‌دنبال رانت‌گیری نباشند. |
|
اجماع |
اجماع با موافقت شدید حاصل شده است؛ هرچند بین نظر گروه‌ها تفاوت وجود دارد و خبرگان بازار سرمایه تأکید بیشتری بر آن داشته‌اند. |
|
جمع‌بندی |
مناسب است اصلاح در همان قانون یا قوانین مرتبط صورت پذیرد. |
نتایج و پیشنهادها.
با توجه به بررسی‌های انجام‌شده تنظیم قوانین موردنیاز در ایران برای بهره‌مندی از مزایای تعریف منابع درآمدی پایدار عمومی و اختصاصی ضروری است. همچنین در زمینۀ ارتقای وضعیت تأمین مالی طرح‌های حملونقل، برخی تغییرات در قوانین و مقررات به شرح جدول (13) پیشنهاد می‌شود:
جدول (13) پیشنهاد برخی تغییرات در قوانین و مقررات
|
عنوان قانون یا مقررات |
تغییر پیشنهادی |
|
قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی (مصوب 4/3/81 مجلس شورای اسلامی) |
امکان استفاده از تضمین دولت یا بانکها یا شرکت‌های دولتی در بند ب مادۀ 3 برای تسهیل و جذب سرمایه‌گذاری خارجی (اصلاح قانون مذکور به نحوی انجام شود که تضمین دولت یا بانکها یا شرکت‌های دولتی، در حد توان مالی آنها، تنها برای طرح‌های خودگردان، در شرایط خاص ارائه شود؛ به‌طوری که بدون تضمین‌های مذکور امکان تأمین مالی وجود نداشته باشد). |
|
قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع پولی و مالی کشور (مصوب 1394 هیئت وزیران) |
حذف تکلیف وزارت راه و ترابری مبنی بر واگذاری منافع بهره‌برداری از طرح، برای امکان استفاده از سایر ترتیبات قراردادی. |
|
آیین‌نامۀ اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری ازطریق مشارکت بانکها و سایر منابع پولی و مالی کشور (مصوب 1394 هیئت وزیران) |
بازنگری در مواد 2 و 13 به‌گونه‌ای که علاوه بر روش‌های BOT و BTL، سایر ترتیبات قراردادی به‌ویژه قراردادهای بهره‌برداری و نگهداری (O&M)، قرارداد تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال (ROT) و نیز قرارداد مشارکت عملی - حقوقی را شامل شود. بازنگری در نگارش بند ب مادۀ ۲ آیین‌نامه، به‌طوری که شامل سایر عقود اسلامی غیر از اجاره نیز شود. در همین رابطه بازنگری در تبصرۀ همان ماده ضروری است. دربارۀ مادۀ ۵۲ آیین‌نامه برای تشکیل شرکت‌های سهامی عام مشارکت و نیز انتشار اوراق تبدیل‌پذیر به سهام، شفاف‌سازی تعریف دارایی در مصوبات کمیتۀ تخصصی فقهی سازمان بورس و اوراق بهادار ضروری است؛ به‌طوری که شمولیت حقوق بهره‌برداری در آن مشخص شود؛ یعنی مشخص شود که آیا حقوق بهره‌برداری شامل آن می‌شود یا نه. بازنگری در مادۀ ۵۵ آیین‌نامه به‌طوری که مصرف وجوه حاصل از تأمین مالی در دورۀ بهره‌برداری، برای طرح‌های دیگری که مجوز لازم از وزارت راه و شهرسازی را گرفته‌اند، ضروری است. |
|
قانون توسعۀ ابزارها و نهادهای مالی جدید برای تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی (مصوب 25/9/1388مجلس شورای اسلامی) |
دربارۀ تبصرۀ 2 مادۀ 7 علاوه بر پیشنهاد اصلاح مورد مذکور در قوانین مربوطه ازطریق سازمان بورس و اوراق بهادار، ایجاد هماهنگی در رویۀ ممیزان مالیاتی ازطریق صدور بخشنامه‌ای توسط سازمان امور مالیاتی ازطریق نهادهای مالی مربوطه در حال پیگیری است *. |
|
قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 01/02/94 مجلس شورای اسلامی) |
موضوع مادۀ 32، جهت شمول بخش راه در کنار سایر وزرات‌خانه‌ها در معافیت‌های مالیاتی مربوطه در قوانین موضوعه ازجمله قانون مالیات‌های مستقیم، اصلاح و بازنگری شود. |
* برای استفاده از مزایای مالیاتی گفته‌شده، ضروری است اوراق بهادار تعریف‌شده برای تأمین مالی طرح‌های حملونقل جادهای، در شورای عالی بورس تصویب شود و در سازمان بورس و اوراق بهادار به ثبت برسد.
[1]. Grigg
[2]. Rodrigue
[3]. Equalization
[4]. Raisbeck
[5]. Public Choice
[6]. Dharish
[7]. Gatti
[8]. Step-in Rights
[9]. The United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL)
[10]. The European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)
[13]. Vehicle Miles Traveled (VMT)
[14]. Development or Transport Impact Fees
[15]. Land Value Capture
[16]. Air Right
[17]. Litman
[18]. Middle East and North Africa (MENA)
[19]. The Build America Investment Initiative
[20]. Build America Transportation Investment Center (BATIC)
[21]. Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act (TIFIA)
[22]. Werneck & Saadi
[23]. Private Activity Bonds (PABs)
[24]. National Highway Aythority of India (NHIA)
[25]. Allen & Overy
[26]. Rashid, Farihan Hasan, Fauzi, Aripin & Sharkawi
.[28] Build-Own-Lease-Transfer در اینجا سرمایه‌پذیر به دستگاه اجرایی واگذارکنندۀ طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و امضاکنندۀ قرارداد واگذاری اطلاق می‌شود.
[29]. Build-Transfer-Lease در اینجا سرمایه‌گذار به اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی اعم از داخلی، خارجی یا ترکیبی از داخلی و خارجی که به‌صورت انفرادی یا در قالب کنسرسیوم طرف قرارداد واگذاری با سرمایه‌پذیر است، اطلاق می‌شود.
[30]. Build-Own-Operate
[31]. Repair-Own-Operate
[32]. Operations & Maintenance
[34]. Joint Venture
[35]. Foreign Investment Promotion and Protection Act (FIPPA)
[36]. International Financial Reporting Standards (IFRS Standards)
[37]. The Financial Action Task Force (FATF)
[38]. Custodian
[39]. Financial Market Utilities
[40]. Johnson & Onwuegbuzie
[41]. Thematic Analysis
[42]. Braun & Clarke
[43]. Namey, Guest & Thairu
[44]. Somerville
[45]. Skulmoski, Hartman & Karhn
[46]. Moral Hazard
[47]. Rehabilitation Operation and Transfer (ROT)
)
