Document Type : Research Paper
Authors
1 Assistant Professor, Department of Public Administration, School of Management, Payame Noor University, Tehran, Iran.
2 Assistant Professor, Department of Public Administration, Faculty of Management, Payame Noor University, Tehran, Iran.
3 Graduate of Public Management Department, School of Management, Payame Noor University, Tehran, Iran
Abstract
Keywords
Main Subjects
مقدمه.
شتاببخشیدن به روند رشد اقتصادی در کشورها نیازمند کاهش سطح حضور دولت در فعالیتهای غیرحاکمیتی است که ممکن است در چهارچوب خصوصیسازی تعریف شود؛ اما آنچه موضوع مشارکت بخش خصوصی ـ دولتی را از مفهوم خصوصیسازی متمایز میکند، این است که در بحث مشارکت بخش خصوصی ـ دولتی، دولتها وظایف قانونی و مسئولیتهای حاکمیتی خود را حفظ و با تقبل بخشی از ریسک و حداقلکردن آن، زمینۀ شراکت بخش خصوصی با بخش دولتی را فراهم میکنند (داناییفرد و همکاران، 1396). ازجمله روشهایی که بیش از دو دهه دولتها به آن توجه کردهاند و با گذشت سالها و درکاهمیت آن، همچنان با شدت بیشتری برای ترغیب بخش خصوصی به مشارکت در آن میکوشند، مشارکت عمومی – خصوصی است (دار[1]، 2008). بسیاری از کشورهای درحال توسعه و توسعهیافته، این روش را برای اجرای پروژههای خود در سطوح ملی و محلی به کار میگیرند (رسولیمنش، 1389). دولتها بهسرعت دریافتند که نه ازلحاظ منابع انسانی و نه ازلحاظ منابع مالی قادر نیستند به تعهدات گستردۀ خود جامۀ عمل بپوشانند. اگر سیاستها و کمکهای مالی دولتی نبود، مدیران دولتی در جستجوی کشف پتانسیل مشارکت بخش خصوصی در زمینۀ سرمایهگذاریها بودند. این فرآیند منجر به تغییر و جابجایی وظایف دولتی از تأمین خدمات عمومی به نوعی از مشارکت با بخش خصوصی شد (احمدی و موسوی، 1393).
یکی از الزامات مهم برای تشویق مشارکت بخش غیردولتی، فراهمکردن امنیت اقتصادی و به تبع آن امنیت سرمایهگذاری است. دارندۀ سرمایه هنگام تصمیمگیری برای سرمایهگذاری به دو موضوع اطمینان از سودآوری و اطمینان از تعرضنشدن به سرمایهاش نیاز دارد (خسرویزاده و همکاران،1393). مشارکت عمومی - خصوصی در سایۀ چالشهایی که بخش دولتی با آن مواجه است، مهم و کارآمد است (حمیدیزاده و همکاران، 1398). همانطور که مشخص است پروژههای عمرانی ازنظر ماهیت، ساختار و پیچیدگی با یکدیگر متفاوتاند؛ یعنی در صورتی که ساختاری مناسب و هماهنگ برای سرمایهگذاری و اجرای پروژهها طراحی نشود، ممکن است منجر به افزایش هزینهها، کاهش کیفیت و افزایش زمان اجرای پروژه شود (موسایینژاد، 1394).
رشد و توسعۀ کشور ما نیز در شرایط موجود نیازمند بهرهگیری عقلایی از همۀ ابزارها و امکانات و استفاده از منابع و فرصتها است.حضور گستردۀ دولت در فعالیتهای حاکمیتی و تصدیگری دیگر به صلاح کشور نیست؛ زیرا دولت نه میتواند تعهدات گستردۀ موجود خود را انجام دهد و نه قادر به پاسخگویی به نیازهای روز جامعه است؛ پس آنچه ضرورت دارد انجام مؤثر فعالیتهای حاکمیتی و کاهش حضور دولت در فعالیتهای غیرحاکمیتی است؛ در این راستا بررسی وضعیت اجرای طرحها و پروژههای عمرانی، در جایگاه یکی از وظایف مهم و ضروری بخش عمومی، گویای پاسخگونبودن مناسب دولت در این زمینه است. وجود تعداد شایان توجه طرحها و پروژههای عمرانی نیمهتمام و وجودنداشتن منابع کافی که شاهد آن کمبود تخصیص اعتبارات و انتشار اسناد خزانه و اوراق مشارکت با سررسیدهای چندساله است، موجب شده است تا اجرای راهبرد مشارکت عمومی - خصوصی و هموارکردن زمینۀ همکاری، مشارکت و بهرهگیری از توان مالی، تخصصی و نوآوری بخش خصوصی از اهمیت ویژهای برخوردار شود؛ اما با وجود این اهمیت و تصریح در بهرهگیری از روش مشارکت عمومی – خصوصی در بند ب مادۀ 214 قانون برنامۀ پنجم توسعه (شیروی و خدادادپور، 1393)، بررسیها حاکی از وجود برخی از موانع مهم در اجرای مؤثر آن است. با مشارکت عمومی - خصوصی، بخش عمومی علاوهبر برخورداری بهینه از تخصص، منابع و نوآوری بخش خصوصی، خدمات کارا و اثربخش ارائه میکند. اگرچه مشارکتهای عمومی - خصوصی ازلحاظ نظری بسیار جذاب است، برای پیادهسازی آن در عمل، بهویژه در کشورهای درحال توسعه مشکلات بسیاری وجود دارد.
دغدغۀ اصلی پژوهش حاضر این است که با وجود تلاشهای انجامشده و موانع شناساییشده در سطوح ملی و پروژههای مرتبط، چه موانع مهمی بر سر راه توسعۀ مشارکت بخش خصوصی - عمومی پروژههای عمرانی استان در بخشهای راهبردی وجود دارد و میکوشد در قالب شناسایی موانع اصلی و میزان اهمیت آنها، موانع فرعی را شناسایی و نتیجهگیری و پیشنهادهای لازم را برای استان اصفهان ارائه کند. یکی از راهبردهای کاهش هجمۀ خصوصیسازی، طراحی پروژههای مشارکتی بین بخشهای خصوصی و دولتی است (داناییفرد و همکاران، 1396). یکی از مراحل مهم در طراحی الگوی مشارکت عمومی - خصوصی، طراحی واحدهایی برای سازماندهی، مدیریت و اجرای فرآیند مشارکت عمومی - خصوصی است. هدف از ایجاد چنین واحدهایی، مدیریت چالشهای پیش روی پروژههای مشارکت عمومی - خصوصی است؛ در واقع در صورتی که استفاده از مشارکت عمومی - خصوصی در اجرای پروژهها استمرار داشته باشد، ایجاد واحدهایی برای مدیریت دائم چنین پروژههایی ضروری است (احمدی و موسوی، 1393).
طی مسیر رشد و توسعه، کشور نیازمند تأمین زیرساختها و اجرای طرحها و پروژههایی است که هم ازنظر موضوعی بسیار متنوعاند و هم ازنظر میزان نیاز به تأمین منابع و سرمایه درگسترۀ وسیعی قرار میگیرند. یکی از سازوکارهایی که با توجه به تنوع موجود، توانایی هریک از بخشهای عمومی و خصوصی را متناسب با ظرفیتشان به کار میگیرد، مشارکت عمومی – خصوصی است. این نوع مشارکت با ایفای نقش خود در زمینههای تأمین منابع و کمک به کاهش معضل کسری بودجه، کاهش هزینۀ مربوط به اجرای پروژهها، بهرهگیری از تخصص و مهارتهای بخش خصوصی در طراحی و اجرای باکیفیت پروژهها، کاهش طول زمان اجرا و بهرهبرداری بهموقع از آنها، ایجاد درآمد پایدار از محل اجرای پروژههای زیرساختی برای بخش عمومی و درنهایت بهبود دیدگاههای مردم نسبت به دولت، دارای نقش و ضرورتی شایان توجه است. با وجود آگاهی از دستاوردهای مثبت این مشارکت و ایجاد بستری مناسب برای تأمین زیرساختها، ارائۀ خدمات عمومی و تأمین منافع ملی، متأسفانه وجود موانع مهمی در انجام آن، حرکت در مسیر مطلوب را با کندی مواجه و دستیابی به عملکردی مطلوب را با تأخیر روبهرو کرده است.
اهمیت و ضرورت این مطالعه در شناسایی موانع اصلی و ارزیابی آنها در طرحهای عمرانی استان اصفهان است که با بهکارگیری شیوۀ مشارکت عمومی و خصوصی انجام شده است و همچنین در رتبهبندی گزینههای مطلوبی است که بستری مناسب برای هدایت این بخش فراهم، اجرای موفق آن را تشویق و ترغیب و راه دستیابی به اهداف آن را هموار کند.
مبانی نظری پژوهش.
مشارکت[2] به معنی به کار گرفتن منابع شخصی بهمنظور سهیمشدن در اقدامی جمعی است (محسنی و همکاران، 1382). مشارکت با دیگران یکی از راههای مهم تأمین مالی پروژهها است. مشارکت به دو صورت مدنی و حقوقی انجام میشود. مشارکت بهطور معمول دامنۀ وسیعی از همکاریها بین دولتهای ملی و محلی و بخش خصوصی است که برای فراهمسازی زیرساختها یا عرضۀ خدمات معینی است که بهطور سنتی بهتنهایی توسط دولت فراهم میشود. تضمین مشارکت را باید تخصیص ریسک برابر و شفاف بین شرکا حمایت کند؛ بنابراین ساختار اداری نهادهای محلی شهری باید محاسبهشدنی و عملکردگرا شود؛ رفتاری که در آن ریسکهای مختلف مشارکت عمومی - خصوصی میان گروههای طرف قرارداد تقسیم میشود و ترکیب منافع اقتصادی شامل پول، داراییهای فیزیکی و ... نیاز است (مظفری، 1394). به مجموعۀ فعالیتهایی که به نتیجهای ویژه از قبیل ساختوساز، عمران و آبادانی منجر شود، پروژه گفته میشود و ممکن است بسیار گسترده باشد؛ همچون پروژۀ ساخت یک شهر یا بسیار کوچک و محدود باشد؛ همچون پروژۀ ساخت یک جوی آب (مهذب بلاغی، 1394).
به کلیۀ پروژههایی که در رابطه با سازندگی و آبادانی است، پروژۀ عمرانی گفته میشود. در این میان تعدادی پروژههای عمرانی دولتی نیز وجود دارد؛ پروژههای خاصی که دولت هر ساله در برنامۀ خود تعریف میکند و بودجۀ آن را نیز به تصویب میرساند. پروژۀ عمرانی دولتی مزایا و دستورات خاص خود را دارد و کاملاً تابع شرایط عمومی پیمان است. بانی اینگونه پروژهها ارگانهای دولتیاند که طبیعتاً حقوقی هستند (مهذب بلاغی، 1394). شراکت عمومی - خصوصی قراردادی بین بخشهای خصوصی و عمومی است که در آن بهمنظور ارائۀ یک خدمت و اجرای یک پروژه، شریک بخش خصوصی بیشترین سهم از تأمین مالی پروژه را برعهده میگیرد (عزتآبادیپور، 1393). مشارکت عمومی - خصوصی سازوکاری است که در آن بخش عمومی (دولت و سایر نهادهای حکومتی) بهمنظور تأمین خدمات (ازجمله آب و فاضلاب، حملونقل، سلامت، آموزش و ...) از ظرفیتهای بخش خصوصی (ازجمله دانش، تجربه و منابع مالی) استفاده میکند؛ به بیان دیگر بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسئولیتهای تأمین این خدمات نقشآفرینی میکند (روحانینژاد، 1397). مشارکت عمومی – خصوصی، روشی تدارکاتی است که بهمنظور ارائۀ پروژههای دولتی در سراسر جهان استفاده شده است و در وسیعترین مفهوم، هرگونه عملیات بین بخش دولتی و بخش خصوصی برای ارائۀ خدمات عمومی است (اسماعیل و هریس[3]، 2014). نخستین برنامه برای ایجاد چنین قراردادهایی در دولت محافظهکار بریتانیا در سال 1992 با نام برنامۀ تأمین مالی پیشگام پی اف آی[4] برای تشویق برنامههای مشارکت عمومی - خصوصی ایجاد شد. این برنامه بیشتر روی کاهش نیاز بخش عمومی برای استقراض، تمرکز کرده بود (نوروزی و همکاران، 1394). در کشور ایران با وجود ضرورتهای فراوان، در این زمینه در برخی قوانین ازجمله قانون برنامة پنجم توسعه و قوانین بودجة سالهای 1391 و 1392 دربارۀ این موضوع بحث شده است (شیروی و خدادادپور، 1393).
داناییفرد، دلخواه و کیایی (1396) پژوهشی را با هدف بررسی موانع توسعۀ راهبرد مشارکت بخش خصوصی - دولتی در پروژههای ملی و اولویتبندی هریک از موانع انجام دادند. راهبرد پژوهشی این مطالعه، ترکیبی و نیازمند گردآوری و تحلیل هر دو نوع دادۀ کمی و کیفی بود و درنهایت 46 مانع را شناسایی و در 9 دسته طبقهبندی کردند. موسایینژاد (1394) عوامل مهم و تأثیرگذار را شناسایی و استراتژیهایی برای بهبود چالشها ازجمله تأمین مالی ازطریق بانکها، گشایش LC ریالی و فاینانس، معافیتهای مالیاتی، ایجاد صندوق توسعۀ راههای کشور، استفاده از روشهای قیمتگذاری پویا و ... برای ایجاد رغبت در بخش خصوصی ارائه کرد. اسماعیل[5] )2013) عوامل مهم موفقیت در مشارکت را، شناسایی و ازجمله مهمترین آنها به حکمرانی خوب، مسئولیتپذیری بخشهای عمومی و خصوصی و چهارچوبهای قانونی پذیرفتنی اشاره کرد. چانگ و همکاران[6] (2012) عوامل موفقیت مشارکت عمومی - خصوصی را بیان کردند و ازجمله عوامل موفقیت مهم در این دو منطقه را شرایط پایدار اقتصاد کلان، چهارچوب قانونی مناسب و تشکیل کنسرسیوم قوی در بخش خصوصی برشمردند. موانع و چالشهای مشارکت بخش خصوصی - دولتی بررسیشده در مطالعات، در جدول (1) بهصورت خلاصه مشاهده میشود.
بررسیها حاکی از وجود برخی از موانع مهم در اجرای مؤثر آن است. براساس پژوهشهای انجامشده دربارۀ موانع مشارکت بخش خصوصی – عمومی، خطمشی دولت در تأمین زیرساختها، ناکارآمدی صنعت ساختوساز، فقدان افراد کارشناس و حرفهای در راهبرد مشارکت بخش خصوصی – عمومی (یومار، آیدروس و خمیدی[7]، 2011)، ظرفیت و مهارت اندک بخش دولتی برای مدیریت پروژههای مشارکت بخش خصوصی و عمومی (گریمزی و لوییس[8]، 2004)، افزایش اندازۀ دولت، نوسانهای نرخ ارز و تورم دائمی (جلائی اسفندآبادی، 1393)، ناکارآمدی سیاستهای پولی بانک مرکزی، تغییر قوانین و مقررات و مخدوشبودن وجهۀ بینالمللی (داناییفرد، 1393) ازجمله موانعی است که اجرای موفق این راهبرد را به مخاطره انداخته است.
جدول (1) موانع توسعۀ مشارکت بخش خصوصی ــ دولتی در پروژههای ملی استخراجشده از پیشینۀ پژوهش
|
مانع |
منبع |
|
- فقدان چهارچوب قانونی مشخص - دشواری در تأمین منابع مالی - پیچیدگی وضعیت مالیات پروژههای مشارکت بخش خصوصی - دولتی - پیچیدگی امور حسابداری پروژههای مشارکت بخش خصوصی - دولتی - مقبولیتنداشتن عمومی - ظرفیت و مهارت اندک بخش دولتی برای مدیریت پروژههای مشارکت بخش خصوصی - دولتی |
گریمزی و لوییس (2004) |
|
- لغو توافقات دولتی درنتیجۀ تغییر دولتها - فقدان نهادهای مالی قدرتمند - خطمشی دولت در تأمین زیرساختها - ناکارآمدی صنعت ساختوساز - عادلانهنبودن روند رسیدگی به شکایات مشارکت بخش خصوصی - دولتی - فساد در دولت - نبود قراردادی واضح و روشن - فقدان افراد کارشناس و حرفهای در راهبرد مشارکت بخش خصوصی - دولتی - زیادبودن هزینۀ شرکت در مناقصۀ پروژههای مشارکت بخش خصوصی ـ دولتی - کاهش اشتغال در بخش دولتی |
یومار، آیدروس و خمیدی (2011) |
|
- ریسکهای سیاسی، اجتماعی و قانونی فراوان - شرایط نامساعد اقتصادی و تجاری - هزینۀ معاملاتی زیاد و تأخیر طولانی بین طراحی زیرساخت و بهرهبرداری از خدمات آن - مسائل و مشکلات مرتبط با بخش دولتی - مسائل و مشکلات مرتبط با بخش خصوصی |
لیو و ویلکینسون (2011) |
|
- پشتیبانینکردن از برنامههای مشارکت بخش خصوصی - دولتی - آگاهینداشتن و درک ضعیف سیاستمداران و تصمیمگیرندگان از مشارکت بخش خصوصی - دولتی - نبود ظرفیت در بخش خصوصی (در سطح عملیاتی) در رابطه با توسعه و اجرای پروژه - مشارکت بخش خصوصی - دولتی - پوشش ناکافی سازماندهی قانونی و چهارچوب نهادی مشارکت بخش خصوصی - دولتی - روشن تعریفنکردن فرآیند مشارکت بخش خصوصی - دولتی - دشواری در به دست آوردن منابع مالی بلندمدت - پرنکردن شکاف تأمین مالی توسط دولت با استفاده از مشوقها و یارانهها - سخت و وقتگیربودن تملک بر اراضی مورد نیاز برای احداث پروژههای مشارکت بخش خصوصی – دولتی |
کمیسیون اقتصادی و اجتماعی ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه (2012)
|
شکل (1) مدل مفهومی پژوهش
روش پژوهش.
جامعۀ آماری این پژوهش شامل کلیۀ مدیران، کارشناسان، خبرگان و دانشگاهیانی است که در زمینۀ تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان اصفهان دارای تخصص، تجربه و آگاهی لازم هستند و حجم آن بهطور دقیق مشخص نیست. یکی از روشهای تعیین حجم نمونه، روش خبرگی است که حدود 30 تا 40 نفر تخمین زده میشود و این تعداد تا حد رسیدن به اشباع افزایشیافتنی است. روش نمونهگیری، سهمیهای است و تنها افراد دارای تخصص، تجربه و آگاهی دربارۀ مسئله، پاسخ ارائه میدهند. برای گردآوری اطلاعات از ابزار پرسشنامۀ بومیسازیشدهای استفاده شده که با هدف شناسایی موانع تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان اصفهان با رویکرد چندمعیاره تنظیم شده و شامل پنج شاخص: 1. موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی؛ 2. موانع قانونی و مقرراتی؛ 3. موانع اقتصادی و مالی؛ 4. موانع ساختاری، انسانی و فرآیندی؛ 5. موانع راهبردی و اجرایی است. این پرسشنامه دارای 66 سؤال است و روایی صوری و روایی محتوایی آن به تأیید خبرگان رسیده است. بهمنظور بررسی پایایی پرسشنامه از ضریب آلفای کرونباخ استفاده و محاسبۀ آن به کمک نرمافزار SPSS انجام شد (جدول 2).
جدول (2) بررسی پایایی پرسشنامه
|
ابعاد |
آلفای کرونباخ |
تعداد سؤالات |
|
موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی |
824/0 |
14 |
|
موانع قانونی و مقرراتی |
738/0 |
11 |
|
موانع اقتصادی و مالی |
910/0 |
14 |
|
موانع فرآیندی، ساختاری و انسانی |
882/0 |
14 |
|
موانع راهبردی و اجرایی |
884/0 |
13 |
|
پایایی کل پرسشنامه |
958/0 |
66 |
همانگونه که در جدول (2) مشاهده میشود، ضریب همسانی درونی پرسشنامه (آلفای کرونباخ) 958/0 به دست آمده که نشاندهندۀ دقت زیاد ابزار اندازهگیری استفادهشده در این مطالعه است.
یافتهها
برای تجزیه و تحلیل ویژگیهای جمعیتشناختی طبق دادههای جدول (3)، 40 پرسشنامه توزیع شد که پاسخدهندگان تعداد 37 پرسشنامه را تکمیل کردند.
جدول (3) نتایج آمار توصیفی پاسخدهندگان
|
وضعیت سابقۀ کار |
تعداد فراوانی |
درصد فراوانی |
|
زیر 3 سال |
3 |
8.1 |
|
7 - 3 سال |
2 |
5.4 |
|
15 - 8 سال |
7 |
18.9 |
|
25 – 16 سال |
15 |
40.5 |
|
بیش از 25 سال |
10 |
27.0 |
|
مجموع |
37 |
100.0 |
|
وضعیت سابقۀ کار مرتبط با مشارکت عمومی - خصوصی |
تعداد فراوانی |
درصد فراوانی |
|
نامشخص |
8 |
21.6 |
|
1 سال - 6 |
22 |
59.5 |
|
7 سال - 12 |
4 |
10.8 |
|
24 – 19 سال |
1 |
2.7 |
|
30 – 25 سال |
2 |
5.4 |
|
مجموع |
37 |
100.0 |
|
وضعیت تحصیلات |
تعداد فراوانی |
درصد فراوانی |
|
لیسانس |
10 |
27.0 |
|
فوق لیسانس |
24 |
64.9 |
|
دکتری |
3 |
8.1 |
|
مجموع |
37 |
100.0 |
|
وضعیت محل خدمت |
تعداد فراوانی |
درصد فراوانی |
|
نامشخص |
1 |
2.7 |
|
دولتی |
35 |
94.6 |
|
بخش خصوصی |
1 |
2.7 |
|
مجموع |
37 |
100.0 |
|
وضعیت پست سازمانی |
تعداد فراوانی |
درصد فراوانی |
|
نامشخص |
4 |
10.8 |
|
کارشناس |
15 |
40.5 |
|
رئیس اداره |
2 |
5.4 |
|
رئیس گروه |
6 |
16.2 |
|
معاون |
8 |
21.6 |
|
مدیرکل و بالاتر |
2 |
5.4 |
|
مجموع |
37 |
100.0 |
|
حوزۀ فعالیت جامعه |
تعداد فراوانی |
درصد فراوانی |
|
انرژی |
1 |
2.7 |
|
پژوهش و آموزش عالی |
1 |
2.7 |
|
آب و فاضلاب |
7 |
18.9 |
|
آموزش و پرورش |
1 |
2.7 |
|
ورزش |
4 |
10.8 |
|
فرهنگ و هنر |
3 |
8.1 |
|
صنعت و معدن |
1 |
2.7 |
|
کشاورزی و منابع طبیعی |
1 |
2.7 |
|
حملونقل |
1 |
2.7 |
|
عمران شهری |
1 |
2.7 |
|
میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری |
4 |
10.8 |
|
بهداشت و سلامت |
1 |
2.7 |
|
رفاه اجتماعی |
6 |
16.2 |
|
نظارتی و قضایی |
4 |
10.8 |
|
سایر |
1 |
2.7 |
|
مجموع |
37 |
100.0 |
در پژوهش حاضر طبق پژوهشهای قبلی انجامشده و موانع و مشکلاتی که پژوهشگر و خبرگان در تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان با آن مواجه هستند، ابعاد و مؤلفههای پدیده جستجو و برای آزمون متغیرها براساس رویکرد کمی، پرسشنامهای خودساخته براساس پژوهش داناییفرد و همکاران (1396) و برگرفته از نظر خبرگان استان طراحی شد. جهتگیری این پژوهش توسعهای است؛ زیرا سعی در شناسایی موانع تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان اصفهان با رویکرد چندمعیاره دارد. با توجه به شرایط موجود و طبق نظر خبرگان و اساتید مدیریت و اعمال دیدگاههای آنها در شناسایی موانع موجود، پنج عامل کلی (طبقه) به این شرح شناسایی شد: 1. موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی؛ 2. موانع قانونی و مقرراتی؛ 3. موانع اقتصادی و مالی؛ 4. موانع فرآیندی، ساختاری و انسانی؛ 5. موانع راهبردی و اجرایی؛ سپس عوامل بازدارنده و موانع تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی در پروژههای استان، رتبهبندی (اولویتبندی) شد. شیوۀ انجام این رتبهبندی براساس دادههای پرسشنامه و به روش یافتن میانگین و وزندهی ذهنی انجام شد و در جدول (4) به ترتیب اولویت موانع مشخص شده است؛همچنین در ادامه بهمنظور دقت بیشتر و اولویتبندی بهتر برای استفادۀ کاربردی از نتایج پژوهش حاضر، در پروژههای عمرانی سؤالات بخش متغیر (موانع متغیر) پرسشنامۀ توزیعشده اولویتبندی شد که به ترتیب اولویت در جدول (5) آورده شده است؛ در ضمن وجود سؤالات متغیر پرسشنامۀ توزیعشده، بهمنظور یافتن وزن پرسشنامه برای استفادۀ آن در روش تاپسیس و اولویتبندی بخش سؤالات ثابت پرسشنامه یا به عبارت دیگر اولویتبندی موانع مشترک در بین 5 دسته (قراردادهای اصلی مشارکت عمومی - خصوصی) است.
جدول شمارۀ(4) اولویتبندی عوامل بازدارندۀ تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی
|
رتبه |
موانع |
میانگین |
وزن |
|
1 |
موانع اقتصادی و مالی |
4/00244 |
0/211721 |
|
2 |
موانع راهبردی و اجرایی |
3/83698 |
0/202969 |
|
3 |
موانع قانونی و مقرراتی |
3/794595 |
0/200727 |
|
4 |
موانع فرآیندی، ساختاری و انسانی |
3/712838 |
0/196402 |
|
5 |
موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی |
3/557432 |
0/188181 |
بنابراین، با توجه به جدولهای (4) و (5) نشان داده شده است موانع و عوامل بازدارندۀ تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی به ترتیب اولویتبندی عبارتند از:
سپس قراردادهای اصلی مشارکت عمومی - خصوصی در پروژههای استان رتبهبندی (اولویتبندی) شد. شیوۀ انجام این رتبهبندی براساس روش تاپسیس[9](تکنیک یافتن ترتیب ارجحیت به کمک شباهت به پاسخهای ایدهئال)، ازجمله روشهای تصمیمگیری چندشاخصۀ پرکاربرد، است. طبق این روش، بهترین گزینه، به پاسخ مثبت ایدهئال نزدیکترین و از پاسخ منفی ایدهئال دورترین است. پاسخ مثبت ایدهئال، سود را حداکثر و هزینه را حداقل میکند و پاسخ منفی ایدهئال، سود را حداقل و هزینه را حداکثر میکند؛ به عبارتی پاسخ ایدهئال مثبت (+A) متشکل از تمامی جوابهای بهتر ممکن و پاسخ ایدهئال منفی (-A)متشکل از همۀ جوابهای بدتر ممکن در بین شاخصهاست. روش رتبهبندی تاپسیس به این صورت انجام شده است: گام اول: میانگین نظر خبرگان (تشکیل ماتریس تصمیمگیری)؛ گام دوم: نرمالسازی یا بیمقیاسکردن ماتریس؛ گام سوم: وزندهی به ماتریس نرمالشده؛ گام چهارم: تعیین راهحل ایدهئال مثبت و ایدهئال منفی؛ گام پنجم: تعیین اندازۀ فاصله از راهحل ایدهئال مثبت و منفی؛ گام ششم: محاسبۀ نزدیکی به راهحل ایدهئال مثبت و منفی و همچنین رتبهبندی گزینهها.
جدول (5) اولویتبندی موانع فرعی (سؤالات پرسشنامه) تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی
|
موانع اقتصادی و مالی |
|
|
پوششندادن ریسکهای مربوط به تورم، نرخ ارز و تغییر مقررات توسط بیمه یا صندوق ضمانت سرمایهگذاری |
388889/4 |
|
نامناسببودن شرایط اقتصادی تجاری و فضای کسبوکار |
351351/4 |
|
نبود تمرکز و اختیار لازم در سیستم بانکی استانها برای ارائۀ تسهیلات |
166667/4 |
|
سازگارنبودن شرایط اعطای تسهیلات بانکها با ساختار پروژههای مشارکتی |
166667/4 |
|
بهرهنگرفتن از ظرفیتهای بازار سرمایه در تأمین قراردادهای مشارکتی |
891892/3 |
|
نامشخصبودن اولویتهای سرمایهگذاری و مشارکت بخش عمومی - خصوصی |
810811/3 |
|
نبود سازوکار مناسب استفاده از منابع صندوق توسعۀ ملی و بانک توسعۀ اسلامی |
702703/3 |
|
مشکلات مالی و کمبود نقدینگی بخش خصوصی |
5400/3 |
|
موانع راهبردی و اجرایی |
|
|
کمبود دورههای آموزشی ترویجی و معرفی فرصتهای سرمایهگذاری در دستگاههای اجرایی |
138889/4 |
|
تعریفنکردن کاربریهای جانبی و تأسیسات مورد نیاز بهمنظور جذبکردن مشارکت برای سرمایهگذاران |
081081/4 |
|
اطلاعرسانینکردن کافی به بخش خصوصی برای مشارکت عمومی - خصوصی |
916667/3 |
|
توجهنکردن به سرمایهگذاری براساس سیاستهای آمایش سرزمین و سطح توسعهیافتگی |
891892/3 |
|
پیچیدگی وضعیت مالیاتی پروژههای مشارکت بخش خصوصی - دولتی |
722222/3 |
|
دشواری و وقتگیربودن تأمین زیرساختها برای اجرای پروژههای مشارکت عمومی - خصوصی |
675676/3 |
|
اطمیناننداشتن سرمایهگذاران به مطالعات فنی و مالی انجامشده برای پروژهها توسط دستگاههای اجرایی |
432432/3 |
|
موانع قانونی و مقرراتی |
|
|
نبود قرارداد واضح و روشن و چهارچوب جامع و پایدار برای مدیریت قراردادها |
054054/4 |
|
نبود ظرفیتهای کافی برای تعریف مشوقها - معافیتها در طرحهای مشارکت |
027027/4 |
|
جدیدبودن حوزه و نبود بسترهای قانونی بالادستی و کمبود ظرفیتهای قانونی ازجمله آییننامه |
4 |
|
تضاد ظرفیتهای قانونی مشارکت عمومی - خصوصی با سایر قوانین |
675676/3 |
|
دخالت مستقیم قانونگذاران در هدایت برخی از امور مربوط |
216216/3 |
|
موانع فرآیندی، ساختاری و انسانی |
|
|
بیثباتی مدیریتها در بخش دولتی و تأثیر آن بر اجرانشدن راهبردهای سند چشمانداز |
918919/3 |
|
واضح و روشن تعریفنکردن فرآیند و ساختار مشارکت بخش عمومی - خصوصی |
891892/3 |
|
ضعفهای موجود در هماهنگی نهادهای درگیر مشارکتی عمومی - خصوصی |
837838/3 |
|
فقدان نهادهای تخصصی و حرفهای مختص به آمادهسازی طرحهای عمومی - خصوصی |
72973/3 |
|
دخالت بخشهای حاکمیتی در امور تخصصی دستگاههای اجرایی |
6486649/3 |
|
مقاومت مدیران و کارکنان دولتی در سطوح عملیاتی دربرابر بهکارگیری راهبرد مشارکت عمومی - خصوصی |
594595/3 |
|
آشنایی کافی نداشتن دستگاههای نظارتی با اهمیت و موضوع مشارکت عمومی - خصوصی |
567568/3 |
|
ناآگاهی و درک ضعیف نهادهای حاکمیتی و تصمیمگیرندگان مشارکت عمومی - خصوصی |
513514/3 |
|
موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی |
|
|
نبود مقبولیت عمومی و کمبود اعتماد بین بخش دولتی و خصوصی در انجام تعهدات و تناسبنداشتن حرف و عمل برخی مدیران |
027027/4 |
|
ریسکهای سیاسی و اجتماعی زیاد |
810811/3 |
|
مخدوشبودن وجهۀ بینالمللی کشور، اثر تحریمها و ... |
783784/3 |
|
تمایل دولت در تسلط و دخالت بیش از حد در اینگونه پروژهها |
783784/3 |
|
بیثباتی توافقات دولتی درنتیجۀ تغییر دولت |
648649/3 |
|
مشکل فرهنگ کار مشارکتی و جمعی |
567568/3 |
|
خودباورینداشتن برخی مدیران در اجرای مشارکت عمومی - خصوصی |
351351/3 |
|
عادلانهنبودن روند رسیدگی به شکایات مشارکت عمومی - خصوصی |
486486/2 |
جدول (6) محاسبۀ نزدیکی به راهحل ایدهئال مثبت و منفی و همچنین رتبهبندی گزینهها
|
رتبه |
موانع مشارکتهای عمومی - خصوصی |
فاصله با ایدهئال مثبت |
فاصله با ایدهئال منفی |
ضریب نزدیکی |
|
1 |
قراردادهای خدماتی |
0 |
0/0688 |
1 |
|
2 |
قراردادهای اجارهای |
0/0246 |
0/0453 |
6483/0 |
|
3 |
قراردادهای مدیریتی |
0/026 |
0/043 |
6234/0 |
|
4 |
ساخت و بهرهبرداری، انتقال (BOT و ...) |
0/0641 |
0/0061 |
0872/0 |
|
5 |
اعطای امتیاز |
0/0642 |
0/0054 |
0775/0 |
|
6 |
سرمایهگذاری مشترک |
0/0683 |
0/0008 |
0121/0 |
نتیجهگیری و پیشنهادها
پژوهش حاضر، موانع تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان را شناسایی و بررسی میکند. طی سالهای اخیر پژوهشهایی دربارۀ بررسی موانع در انجام تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی صورت گرفته که به برخی موانع اشاره شده است؛ اما در این پژوهشها دستهبندی موانع در قالب ابعاد سیاسی، فرهنگی و اجتماعی، قانونی و مقرراتی، اقتصادی و مالی، فرآیندی، ساختاری و انسانی و همچنین راهبردی و اجرایی در توسعهنیافتن مشارکت بخش عمومی - خصوصی با مدنظر قراردادن انواع قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی مشاهده نشد. در این پژوهش سعی بر آن شد که موانع مهم پس از شناسایی، در دستهبندیهای جداگانه قرار داده و در هر دسته نیز اولویتبندی شوند؛ برای مثال پوششندادن ریسکهای مربوط به تورم، نرخ ارز و تغییر مقررات توسط بیمه یا صندوق ضمانت سرمایهگذاری و نامناسببودن شرایط اقتصادی تجاری و فضای کسبوکار به ترتیب در اولویت اول و دوم موانع اقتصادی و مالی یا کمبود دورههای آموزشی ترویجی و معرفی فرصتهای سرمایهگذاری در دستگاههای اجرایی در اولویت اول موانع راهبردی و اجرایی قرار گرفتند. طی مسیر رشد و توسعه، استان نیازمند تأمین زیرساختها، اجرای طرحها و بهرهبرداری از پروژههایی است که هم ازنظر موضوعی بسیار متنوعاند و هم ازنظر میزان نیاز به تأمین منابع و سرمایه درگسترۀ وسیعی قرار میگیرند. یکی از سازوکارهایی که با توجه به تنوع موجود، توانایی هریک از بخشهای عمومی و خصوصی را متناسب با ظرفیتشان به کار میگیرد، مشارکت عمومی – خصوصی است. با وجود آگاهی از دستاوردهای مثبت این مشارکت، ایجاد بستری مناسب برای تأمین زیرساختها، ارائۀ خدمات عمومی و تأمین منافع استانی، وجود موانع مهمی در انجام آن حرکت در مسیر مطلوب را با کندی مواجه کرده است. مشخص شد که موانع اقتصادی و مالی، در بین پنج دستۀ شناساییشده، دارای بیشترین اهمیت است و سایر موانع به ترتیب اولویت در زیر مشخص شدهاند:
ü موانع راهبردی و اجرایی؛
ü موانع قانونی و مقرراتی؛
ü موانع فرآیندی، ساختاری و انسانی؛
ü موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی.
با دستهبندی طیف شیوههای مشارکت عمومی - خصوصی (انواع قراردادها) شامل قراردادهای خدماتی، اجارهای، مدیریتی، ساخت و بهرهبرداری، انتقال (BOT و ...)، اعطای امتیاز و سرمایهگذاری مشترک، وجود موانع را در هر یک از قراردادها ارزیابی و تأثیر موانع در آنها را بررسی کردند؛ در این رابطه یکی از روشهای تحلیل آماری که برای اولویتبندی موانع در قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی در نظر گرفته میشود، روش تاپسیس است؛ بنابراین در پژوهش حاضر روش تاپسیس شش مرحلهای استفاده شد که بر این اساس در ابتدا ماتریس تصمیم تشکیل شد و بعد از اجرای مراحل پنجگانه، در مرحلۀ ششم، اولویتبندی و رتبهبندی موانع در انواع قراردادها انجام شد. کمترین موانع به قراردادهای خدماتی، دومین رتبه به قراردادهای اجارهای، سومین رتبه به قراردادهای مدیریتی، رتبۀ چهارم به ساخت و بهره برداری، انتقال (BOT و ...)، رتبۀ پنجم به اعطای امتیاز و رتبۀ ششم به سرمایهگذاری مشترک اختصاص یافت. براساس یافتههای حاصل از تجزیه و تحلیل دادهها که به روش محاسبۀ میانگین دادهها و وزندهی ذهنی آنها انجام شد، هرکدام از پنج دستۀ موانع تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان اصفهان با رویکرد چندمعیارۀ عمرانی استان به ترتیب اهمیت عبارتند از:
ü موانع اقتصادی و مالی؛
ü موانع راهبردی و اجرایی؛
ü موانع قانونی و مقرراتی؛
ü موانع فرآیندی، ساختاری و انسانی؛
ü موانع سیاسی، فرهنگی و اجتماعی.
طبق پژوهشهای قبلی انجامشده و براساس موانع و مشکلاتی که پژوهشگر و خبرگان در تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی استان با آن مواجه هستند، این موانع و ابعاد و زیرمؤلفههای پدیده جستجو شد که برای آزمون متغیرها براساس رویکرد کمی، پرسشنامۀ خودساخته برپایۀ پژوهش داناییفرد و همکاران (1396) و برگرفته از نظر خبرگان استان طراحی شد. با توجه به شرایط موجود و طبق نظر خبرگان و اساتید مدیریت و اعمال دیدگاههای آنها در شناسایی موانع موجود، پنج دسته مانع شناسایی شد که در بالا و به ترتیب اولویت بیان شد؛ بهعلاوه ادامۀ تجزیه و تحلیل دادهها به روش تاپسیس انجام شد؛ سپس رتبهبندی موانع مشترک در بین پنج دسته (قراردادهای اصلی مشارکت عمومی - خصوصی) به ترتیب اولویت زیر مشخص شد:
1- قراردادهای خدماتی
2- قراردادهای اجارهای
3- قراردادهای مدیریتی
4- ساخت و بهرهبرداری، انتقال (BOT و ...)
5- اعطای امتیاز
6- سرمایهگذاری مشترک
با توجه به نتایج پژوهش حاضر، پیشنهادهای کاربردی در راستای موانع تأمین مالی بخش عمومی برای پروژههای عمرانی به این صورت ارائه میشود: با توجه به اینکه ساختار مشارکت عمومی – خصوصی به مجموعۀ نهادهای اقتصادی و اجتماعی و کیفیت مداخلۀ دولت و بخش خصوصی در اقتصاد بستگی دارد، بنابراین ضروری است تا براساس ساختار نهادی کشور و در چهارچوب قوانین بالادستی، برنامهریزی منسجمی برای بسترسازی افزایش مشارکت عمومی - خصوصی انجام شود؛ همچنین راهبرد توسعۀ مشارکت بخش عمومی - خصوصی در بهبود بازده پروژه در جایگاه مهمترین معیار تأثیرگذار در توسعۀ این مشارکت مدنظر قرار میگیرد. معنای ضمنی این راهبرد آن است که سیاستهای تشویقی بخش خصوصی برای توسعۀ مشارکت نسبت به سایر سیاستها ازجمله بهبود کیفیت خدمات یا کاهش ریسک در اولویت قرار دارند و بهتر به توسعۀ مشارکت کمک میکنند؛ علاوهبر این رفع محدودیتهای دولتی، ازجمله قیمتگذاری و قوانین دستوپاگیر سرمایهگذاری از راهکارهای مهم رفع موانع توسعۀ مشارکت است. این محدودیتها موجب کاهش سودآوری، انگیزۀ مشارکت و ... میشوند. یکی از روشهای افزایشدهندۀ انگیزۀ مشارکت بخش خصوصی در این پروژهها، ارائۀ بستهای از پروژهها بهصورت همزمان است؛ در این حالت با توزیع ریسک پروژههای مختلف و جبران ریسک احتمالی پروژۀ احداث یک زیرساخت، با عواید احتمالی سایر پروژهها، تمایل و اطمینان بخش خصوصی نسبت به مشارکت افزایش مییابد. انجام مطالعات جامع دربارۀ زمینههای بهرهگیری از مدلهای مشارکت عمومی - خصوصی به تفکیک هر یک از زیربخشها با توجه به اقتضائات خاص هر زیربخش از موضوعات مهمی است که برای توسعۀ مطالعات آینده پیشنهاد میشود.
)